II SA/Wr 53/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. Ł. i K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO 4111/76/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.

P. Ł. i K. S. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 28 listopada 2022 r. (nr SKO 4111/76/2022) którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy R. (dalej: organ I instancji, burmistrz) z dnia 13 października 2022 r. (nr GiGN.6727.109.2021.AJ) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W toku postępowania dotyczącego legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w R. przy ul. [...] nałożono na skarżących obowiązek uzyskania m.in. zaświadczenia burmistrza o zgodności z ustaleniami miejscowego planu budowy budynków rekreacji indywidualnej. Pismem z 22 kwietnia 2021 r. Skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej zlokalizowanych na działce nr [...] i [...] (obecnie nr [...]) oznaczonym nr [...], [...] i [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. (nr GiGN.6727.109.2021.AJ) organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ I instancji wskazał, że budowa trzech budynków rekreacji indywidualnej stała w sprzeczności z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. obejmującego obszar obrębu geodezyjnego miasta R. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 110, poz. [...], dalej: mpzp). Podniesiono, że w planie miejscowym tereny, na których położona jest działka nr [...] przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna, wolnostojącą lub w zabudowie bliźniaczej o niskiej intensywności zabudowy (MN). W konsekwencji stwierdzono, że przeznaczenie budynków jest sprzeczne z postanowienia mpzp. Nadto zrealizowane budynki nie uwzględniały walorów krajobrazowych, skali, formy, detalu architektonicznego i materiału charakterystycznego dla budownictwa regionalnego. Pismem z dnia 24 października 2022 r. skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r. (nr SKO 4111/76/2022) podjętym na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej: k.p.a., SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że teren działki nr [...] jest częścią obszaru oznaczonego jako MN w mpzp. W § 5 mpzp określono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Teren oznaczony MN jako przeznaczenie podstawowe przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą lub w zabudowie bliźniaczej o niskiej intensywności zabudowy. Jako funkcje towarzyszące wskazano z kolei usługi komercyjne, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej i komunikację, zieleń urządzoną, istniejącą zabudowę zagrodową i agroturystykę. W takim stanie rzeczy SKO stwierdziło, że budowa trzech budynków rekreacji indywidualnej jest niezgodna z podstawowym przeznaczeniem, jak i dopuszczalną funkcją towarzyszącą w zakresie usług komercyjnych – usług turystycznych. Zauważono również, że wobec wprowadzenia w mpzp rozróżnienia terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne oraz mieszkaniowo-rekreacyjne. W rezultacie nie można utożsamiać funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z funkcją budownictwa rekreacji indywidualnej. Niezależnie wskazano, że pozostałe zarzuty skarżących odnoszące się do pozbawienia stron czynnego udziału w sprawie są nieuzasadnione, a strony na bieżąco były informowane o każdej czynności podejmowanej w sprawie. Nie podzielono także zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a. W skardze na postanowienie SKO zarzucono: Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 5 w zw. § 3 ust. 2 pkt. 2 Uchwały nr. [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2004 r. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w tym w szczególności przepisów Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) w tym w szczególności art. 3 par. 2 pkt. 2 Ustawy w przedmiocie uznania, iż w toku postępowania wydano zaskarżone Postanowienie nr. GiGN.6727.109.2021.AJ Burmistrza z dnia 29.07.2022 r. Burmistrza Miasta i Gminy R., które orzeczono że ma charakter wpadkowy i nie kończy postępowania w sprawie, podczs gdy zdaniem Skarżących stanowi istotę i podstawę prowadzonego postępowania i na jego podstawie wydano postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem Skarżących oraz utrzymania w mocy zaskarżonego Postanowienia. Nadto zarzucono naruszenie: art. 7, 8, 9, 11, 77, 86, 80, k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy zarówno na etapie złożenia wniosku przez Odwołujących jak również na etapie postępowania administracyjnego i zażalenia na Postanowienie, w tym przede wszystkim na zaniechaniu przedstawienia przyczyn , dla których dowodom przedłożonym przez Skarżących odmówił mocy dowodowej, które to naruszenia miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy - zarzuty do opinii i doprowadziły do pobieżnej oceny i oparcia na opinii biegłego, która jak wskazuje skrupulatna analiza, została sporządzona w oparciu o znajomość niekompletnego stanu faktycznego w sprawie i w istotnej części na podstawie własnego przekonania twórcy, zbieżnego z linią forsowaną przez Organ I Instancji, a nie na podstawie całokształtu okoliczności zgromadzonych w sprawie; art. 7, 8, 9, 11, 79, 80, 86, 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę materiały zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez ustalenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że uchybienie Organu I Instancji w przedmiocie zlecenia i sporządzenia opinii oraz dokonania oględzin z naruszeniem obowiązku powiadomienia strony i czynnego udziału strony w czynnościach mogło mieć wpływ na wynik sprawy;. art. 84 oraz 85 k.p.a w zw. z art. 24 k.p.a poprzez podjęcie decyzji o wyznaczeniu biegłego ( specjalisty) w zakresie orzeczenia zgodności lub ich niezgodności tj. budynków z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a naruszenie przepisów o powołaniu biegłych w sprawie; art. 8 i 9 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materialne dowodowym zebranym wskutek przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z pominięciem obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a przez to wydanie decyzji niespełniającej standardów przyjętych w postępowaniu administracyjnym; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyczerpującej argumentacji co do podstaw i zakresu ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności pominięcie wyjaśnienia przyczyn odmowy uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej oraz wyjaśnienia przyczyn przyznania nieuzasadnienie wysokiego stopnia wiarygodności twierdzeniom w sytuacji, gdy nie były one poparte wystarczającymi dowodami; art. 10 § 1 k. p. a. poprzez brak czynnego udziału w czynnościach w ramach prowadzonego postępowania w tym w szczególności poprzez brak skutecznego zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin i wydania opinii przez podmiot trzeci na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy R. w ramach czynności dowodowych w sprawie. W rezultacie wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259) - dalej jako – "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym to odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym podkreślić, że w celu wydania żądanego zaświadczenia organ winien był zbadać wyłącznie zgodność inwestycji z obowiązującym mpzp, co też uczyniono. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że niniejsza sprawa nie jest jedyną sprawą skarżących zawisłą przed tutejszym Sądem, która dotyczy tego samego postępowania prowadzonego przez organy. Wskazać należy, że w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 818/22 oraz II SA/Wr 819/22 tut. Sąd oddalił skargi w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentów (wyroki prawomocne). W sprawie organ działał na podstawie przepisów Działu VII k.p.a., regulujących kwestię wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej, w szczególności art. 217 ustawy. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle tego należy uznać, że zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, który wydawany jest na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Trzeba przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ale jedynie "w koniecznym zakresie". Jest to bowiem postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł dotyczących przeprowadzania dowodów, mające na celu wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości związanych z już istniejącymi faktami, czy też stanem prawnym, które mają zostać zaświadczone. Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to służy więc usunięciu wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, publ. CBOSA). Skarżący domagali się wydania zaświadczenia o zgodności budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej zlokalizowanych na działce nr [...] i [...] (obecnie nr [...]) oznaczonym nr [...], [...] i [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy tekstu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. obejmującego obszar obrębu geodezyjnego miasta R. oraz map, wynika, że działka nr [...] położna jest w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej lub w zabudowie bliźniaczej o niskiej intensywności zabudowy oznaczonej symbolem MN. Tylko uzupełniająco w ramach funkcji towarzyszących dopuszczono m.in. usługi komercyjne. Nie ulega również wątpliwości, że lokalny prawodawca wprowadził do mpzp w ramach przeznaczeń i zasad zagospodarowania terenów funkcję zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej obejmującą swoim zakresem w ramach usług towarzyszących – turystykę i gastronomię oraz odrębną funkcję usług turystyki oznaczoną symbolem UT. Zasadnie przyjęły zatem organy, że nie do pogodzenia z zapisami obowiązującego mpzp jest budowa trzech budynków rekreacji indywidualnej w ramach funkcji MN. Nie mogły odnieść również zamierzonego skutku zarzuty skargi kwestionujące dopuszczenie dowodu z opinii urbanisty nr [...] z dnia 12 lipca 2022 r. oraz wskazujące na brak zapewnienia czynnego udziału strony w sprawie poprzez brak zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin i wydania opinii w sprawie. Stosownie do art.79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Podkreślenia wymaga jednakże, że chodzi tu wyłącznie o takie spośród wskazanych czynności, które przeprowadza bezpośrednio organ administracji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, w szczególności na gruncie opinii, dotyczących nieruchomości, iż wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii (por. np. wyroki NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 561/16 i z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1390/14, publ. CBOSA.). W odniesieniu do oględzin wskazać należy, że w sprawie były one przeprowadzone wyłącznie jeden raz (19 sierpnia 2021 r.), a strona skarżąca w nich uczestniczyła, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół oględzin. Jednocześnie w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę procedujące w sprawie organu obu instancji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrały i oceniły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.), a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu zarówno organ I jak i II instancji dostatecznie wyjaśniły powody odmowy wydania zaświadczenia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez SKO przepisów p.p.s.a. to należy stwierdzić, że jest on chybiony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy p.p.s.a. regulują stricte procedurę sądowoadministracyjną i co do zasady nie są stosowane przez organy administracyjne, a skoro tak to nie można skutecznie czynić im zarzutu naruszenia tych regulacji. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.