II SA/Wr 52/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XV/61/2021 w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty na terenie gminy Olszyna oddala skargę w całości.

Uchwałą z dnia 29 grudnia 2021 r. nr XV/61/2021 Rada Miejska w Olszynie określiła metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty na terenie Gminy Olszyna. Skargę na uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Lubaniu (dalej jako "skarżący, prokurator") wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności zarzucił jej rażące naruszenie prawa tj. art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm.)oraz art. 7 Konstytucji ROP poprzez nieuregulowanie w przepisach uchwały stawki za opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności przeznaczony do odbierania odpadów na nieruchomości, pomimo zobligowania na podstawie wskazanego przepisu, do zawarcia w uchwale takiego uregulowania. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. wynika, że rada gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do odbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Powyższy przepis zawiera delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które powinny stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Uregulowania w tym przedmiocie powinny być zawarte w uchwale dotyczącej ustalenia i wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które powinny być objęte uchwałą w omawianej sprawie, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym "ustala", co oznacza, że jej treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie ustępstwa od katalogu przedmiotowego, sformułowanego w przepisach u.u.c.p.g., przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą konstytucyjną zasadę praworządności. Adresatem obowiązku wynikającego z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., jest organ wydający uchwałę. Tym samym Rada Miejska w Olszynie dopuściła się rażącego naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości. Nadto wskazać należy, że brak powyższej regulacji uniemożliwia stosowanie przepisów art. 6j ust. 3 oraz art. 6j ust. 3d u.u.c.p.g. Wskazane przepisy stanowią bowiem, że w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy oraz w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Jednocześnie nawet jeśli na terenie Gminy Olszyna nie są zbierane odpady z nieruchomości niezamieszkanych nie zwalnia to rady gminy z zawarcia w uchwale zapisu stanowiącego wykonanie regulacji wynikającej z art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie autor skargi doszło również do naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Wyjaśnił on, że uchwała organu samorządu gminnego jako źródło prawa powszechnie obowiązującego o ograniczonym zasięgu terytorialnym zajmuje w systemie źródeł prawa miejsce niższego rzędu względem ustaw, które hierarchicznie stoją wyżej. W związku z powyższym realizując normę kompetencyjną, w tym przypadku wynikającą z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. i podejmując zaskarżoną uchwałę organ zobowiązany był do działania w granicach upoważnienia ustawowego. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 nakazuje wykonanie normy kompetencyjnej zgodnie z treścią delegacji ustawowej, a więc nie tylko bez domniemywania kompetencji, ale przede wszystkim w sposób ścisły i literalny, sprzeciwiający się wykładni rozszerzającej zapisów kompetencyjnych i stosującej analogie. Z tych względów należy stwierdzić, że nie do zaakceptowania jest zaniechanie określenia w zaskarżonej uchwale tych elementów, które ze względu na brzmienie przepisu, używającego określenia "ustala", powinny się tam znaleźć, (wyr. NSA z dnia 14 października 2021 r. III FSK 3442/21 ) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Na uzasadnienie przedmiotowego wniosku Rada Gminy wskazała, że zgodnie z brzmieniem art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach., w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zatem ustalonej przez radę gminy stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Przywoływany przepis dotyczy zatem sposobu określania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, o ile na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych również od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Dalej wywodzono, że gdy rada gminy nie postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie jest zobowiązana do określenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W takiej sytuacji rada gminy dokonuje tylko wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy metody ustalania opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców i ustala stawkę takiej opłaty. Skoro w niniejszej sprawie Rada Miasta nie ustaliła o odbieraniu odpadów z nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, to nie była tym samym zobligowana do ustalania opłaty za odbiór odpadów komunalnych z tej nieruchomości. Wobec czego, w ocenie organu, skarga wniesiona przez Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego (odpowiednio związku międzygminnego) jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Olszynie podjęta w dniu 29 grudnia 2021 r. w sprawie metody ustalania z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty. Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co w niniejszej sprawie jest zresztą niesporne. Ze względu na materię którą reguluje, spełnia wszelkie cechy tego rodzaju aktu. Skierowana jest do nieokreślonej grupy osób, zawiera uregulowania dotyczące praw i obowiązków - ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U,. z 2022 r., poz. 1297 ze zm., dalej jako "ustawa)", gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z treścią ust. 2 tego artykułu rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Stosownie natomiast do treści art. 6j ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 grudnia 2020 r.) w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Art. 6j ust. 3 u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Stosownie do art. 6k ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; 3) ustali stawkę opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska w Olszynie postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych wyłącznie z terenów zamieszkałych przez mieszkańców, korzystając możliwości nie odbierania ich z terenów niezamieszkałych. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w takiej sytuacji Rada Miasta nie miała obowiązku ustalania opłaty za odbiór odpadów komunalnych z tych nieruchomości, skoro nie będzie dokonywała takich odbiorów. Tylko w zakresie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy istnieje obowiązek uchwałodawczy rady gminy. Dodatkowo wskazać należy, że Rada Miejska jako organ uchwałodawczy może w każdym czasie postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych także z terenów nieruchomości niezamieszkałych i podjąć uchwałę w tym zakresie. Wówczas zaktualizuje się obowiązek ustalenia stawki opłaty za te odpady. Przepis art. 6j ust. 3 ustawy odnosi się w całości do nieruchomości niezamieszkałych. A zatem powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. również w całości odnosi się do nieruchomości niezamieszkałych, o których mowa w art. 6c ust. 2 ., a więc do sytuacji, kiedy rada gminy postanowi (w drodze uchwały) o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkując mieszkańcy. Jeszcze raz należy podkreślić, że treść art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wskazuje na możliwość podjęcia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jeśli rada gminy skorzysta z tej możliwości i postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych, to opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi wówczas iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Podobnie w tym przedmiocie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 31 marca 2022 r. sygnatura akt I SA/Ol 184/22, przywoływanym przez Gminę w odpowiedzi na skargę, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r., sygnatura akt I SA/Kr 338/22 (oba orzeczenia dostępne w internetowej bazie sądów administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela przedstawione tam stanowiska. W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.