II SA/Wr 500/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu Gminy W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO 4141/20/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od złożonego sprzeciwu.

Decyzją z 16.02.2023 r. Wójt Gminy W. ustalił na rzecz Gminy W. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W wyniku odwołania wniesionego przez M. M. oraz Z. M., decyzją z 17.04.2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę Wójtowi Gminy W. do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 02.08.2023 r. Gmina W., reprezentowana przez Wójta Gminy, złożyła sprzeciw od decyzji organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał odrzuceniu. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast jak stanowi art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw podlegał odrzuceniu, albowiem został on wniesiony przez nieuprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Stosownie zaś do treści przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1 – 5) jej wniesienie jest niedopuszczalne. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji organu wyższego stopnia uchylającej decyzję Wójta Gminy W. z 16.02.2023 r. i przekazującą mu ją do ponownego rozpoznania, wniosła Gmina W. Oznacza to, że wywiedziony środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot (jednostkę samorządu terytorialnego), której to organ wykonawczy wydał decyzję w pierwszej instancji. Stan ten ma kluczowe znaczenie dla sprawy biorąc pod uwagę potencjalne posiadanie przez gminę (jednostkę samorządu terytorialnego) czynnej legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tego rodzaju sprawach. Na samym początku dokonywanych rozważań należy podkreślić, że w poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne postępowaniu administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może występować albo w charakterze strony broniąc swojego interesu prawnego w myśl przepisu art. 28 k.p.a., albo jako organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W tym drugim wypadku będzie ona wówczas reprezentowała interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, z mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej, powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji gmina nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również uprawniona do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z 19.05.2003 r., sygn. akt OPS 1/03). Przenosząc powyższe stwierdzenia na kanwę rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na treść postanowienia NSA z 20.03.2012 r., sygn. akt II OSK 652/12. W zapadłym rozstrzygnięciu NSA stwierdził, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. W niniejszej sprawie Wójt Gminy W., wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Natomiast odnosząc się do zaznaczanej już kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). W orzecznictwie wskazuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała NSA z 09.10.2000 r., sygn. akt OPK 14/00; wyrok NSA z 28.05.2009 r., sygn. akt I OSK 782/08; postanowienie NSA z 20.01.2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10). W uchwale NSA z 19.05.2003 r., sygn. akt OPS 1/03 Sąd Naczelny wyjaśnił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. postanowienie NSA z 20.07.2007 r., sygn. akt I OSK 1649/07). Podobne stanowisko wyraziło NSA w uchwale z 16.02.2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 w sprawie dotyczącej legitymacji powiatu do zaskarżenia decyzji organu II instancji w sprawie, w której w I instancji orzekał starosta. Ukształtowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych pogląd dotyczący znacznego ograniczenia zakresu uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych w sytuacji, gdy ich organy (w tym przede wszystkim wykonawcze) wykonują imperium Państwa, znalazł również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r., sygn. K 32/08. W tym wyroku Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Z zaprezentowanych powyżej uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji (zob. postanowienie NSA oz. we Wrocławiu z 15.10.1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90; postanowienie NSA w Warszawie z 18.07.2001 r., sygn. akt I SA 398/00). Rola organu pierwszej instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby burmistrz gminy (w tym wypadku wójt) w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2011). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że Gmina W. nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 17.04.2023 r. Decyzja organu II instancji została bowiem wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy W. z 16.02.2023 r. Zatem Gmina – jako osoba prawna – nie może wnieść skargi w sprawie, w której jej organ wydał decyzję w postępowaniu jako organ I instancji. Ze względów powyżej przedstawionych sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie - jako niedopuszczalny - podlega odrzuceniu, stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconego sprzeciwu (pkt II postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.