II SA/Wr 458/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2025 r. nr 562/2025 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego w dniu 14 lipca 2015 r. B. S. (dalej: inwestor, skarżący) wybudował dom jednorodzinny z gabinetem usługowym, garażem zjazdem indywidualnym na działkę, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na działce budowlanej położonej w L. przy ul. [...], dz. nr [...] i [...]. Projekt zagospodarowania terenu przewidywał wykonanie na działce murów oporowych z gabionów wypełnionych kamieniami, z uwagi na znaczne pochylenie działki w kierunku południowo-wschodnim oraz ogrodzenie działki. Na skutek zgłoszenia dokonanego przez właściciela działki sąsiadującej od strony wykonanego muru oporowego, M. K. (dalej: uczestnik), przeprowadzona została kontrola, podczas której stwierdzono, że mur oporowy został wykonany w innym miejscu niż wskazane w projekcie, co wiązało się ze zmianą ukształtowania terenu, w tym podwyższenia jego rzędnych. Nadto mur został wykonany częściowo na sąsiedniej działce skutkując zwiększeniem oddziaływania obiektu budowlanego poza działkę objętą ww. inwestycją. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej: PINB, organ I instancji) wstrzymał wykonanie robót na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: Pb), pouczając o możliwości legalizacji muru oporowego jako budowli oraz o opłacie legalizacyjnej. Postanowienie to zostało uchylone przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), który stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy powinno mieć miejsce postępowanie naprawcze w trybie przewidzianym w art. 51 Pb. W związku z powyższym PINB, decyzją z dnia 1 marca 2022 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, nałożył na skarżącego jako inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę domu jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi. W uzasadnieniu decyzji, w oparciu o przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 Pb, stwierdził istotne odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego poprzez wzniesienie muru oporowego w innym miejscu niż to wynikało z projektu oraz zmianę rzędnych terenu. Decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Wobec powyższego skarżący przedłożył dokumentację obejmującą projekty zamienne: zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany. W toku postępowania uczestnik podniósł wątpliwości co do sposobu odprowadzania wód opadowych na terenie inwestycji. Postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) i art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, PINB stwierdził nieprawidłowości w przedłożonych projektach zamiennych i zobowiązał skarżącego do sprecyzowania jakie roboty przewiduje projekt wraz ze sposobem ich wykonania, oraz do wskazania istniejącego muru oporowego w przekroju z wyjaśnieniem, która część wymaga przebudowy oraz czy do ich wykonania konieczne jest zajęcie sąsiednich nieruchomości. Dodatkowo zobowiązał do przedłożenia bilansu wód opadowych. W odpowiedzi skarżący przedłożył dodatkowo rysunki: [...] – przebieg ogrodzenia, przekrój ogrodzenia oraz bilans wody dla działki [...]. Następnie do organu I instancji wpłynął skorygowany projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji. Uczestnik zgłosił zastrzeżenia do zaproponowanych robót budowlanych (skucia okładziny kamiennej muru oporowego wykraczającego poza granice działki nr [...]) zaznaczając, że nie udzieli zgody na wejście na teren swojej działki celem ich wykonania. W związku z tym PINB zobowiązał projektanta o ustosunkowania się do tych zastrzeżeń. W odpowiedzi skarżący potwierdził zakres robót wskazanych w projekcie budowlanym zamiennym i wyjaśnił, że prace dotyczące muru oporowego będą wykonane w całości od strony jego działki od góry. Decyzją z dnia 11 marca 2025 r., nr 26/2025, PINB odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] akcentując przede wszystkim, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją DWINB utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na zmiany przepisów ustawy –Prawo budowlane, które miały w niniejszej sprawie zastosowanie z uwagi na fakt, że zgłoszenie przedmiotowej inwestycji przejętej bez sprzeciwu miało miejsce 14 lipca 2015 r. Wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm. – dalej: ustawa nowelizująca), do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej jak wyżej, tj. przed dniem 19 września 2020 r., wydano decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jednym z przepisów zmienianych art. 1 ustawy nowelizującej był art. 51 Pb. DWINB zauważył jednocześnie, że na podstawie art. 28 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej, do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepis art. 36a ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że w niniejszej sprawie należało stosować art. 51 Pb w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., natomiast art. 36a ust. 5 w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r. W związku z powyższym wskazał, że na podstawie art. 36a ust. 5 Pb w nowym brzmieniu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Następnie DWINB powołał art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, który przewiduje w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę konieczność wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Organ w dalszej kolejności przytoczył przepisy art. 51 Pb wyjaśniając procedurę naprawczą, powołując orzecznictwo sądowe. Przenosząc przytoczoną regulację prawną na grunt niniejszej sprawy DWINB stwierdził, że roboty budowalne na działce nr [...] wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i w przepisach techniczno-budowlanych. Z kolei projekt budowlany zamienny organ odwoławczy ocenił jako zawierający nieprawidłowości i sprzeczności, tym samym uniemożliwiający doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. DWINB wskazał, że powyższy projekt zakłada, że mur oporowy (podzielony na potrzeby projektu na trzy odcinki) zostanie przebudowany i w jednej części rozebrany tak, aby nie naruszał granicy z działką sąsiadującą i nie wykraczał poza granicę działki nr [...]. Prace dotyczące odcinka muru wystającego poza te granice mają polegać na usunięciu okładziny kamiennej, która wchodzi na działkę sąsiednią. W opinii organu odwoławczego, zaakceptowanie takiego rozwiązania może prowadzić do sytuacji, że przy stanowczym braku zgody sąsiada na wykonanie jakichkolwiek prac w granicach jego nieruchomości, utrudniona będzie realizacja decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny sporządzony w obecnej postaci, a nadto spowoduje brak możliwości zapewnienia względem tego obiektu wymagań z art. 5 Pb. DWINB zwrócił przede wszystkim uwagę na wymóg z art. 5 ust. 1 pkt 3 Pb, który nakazuje zaprojektowanie i wybudowanie obiektu budowlanego tak, aby zapewniał możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego. Podkreślił organ, że każdy obiekt ulega degradacji wraz upływem czasu, obowiązkiem w właściciela zatem jest utrzymywanie obiektu w należytym stanie technicznym, co w praktyce wiąże się z okresowymi pracami konserwacyjnymi. Projektant ma zatem obowiązek zaprojektować obiekt w taki sposób, aby w przyszłości możliwe było przeprowadzenie takich prac, w tym poprzez zaplanowanie dostępu do określonych miejsc. Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie lico muru oporowego jest dostępne tylko od strony działki sąsiedniej, której właściciel konsekwentnie kwestionuje zasadność lokalizacji muru, zatem nie będzie możliwości swobodnego dostępu celem utrzymania stanu technicznego. W opinii DWINB ocena projektu zamiennego winna również uwzględniać poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb, co uzasadnił poprzez przytoczenie orzeczenia sądowego. Drugim powodem odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego są przyjęte rozwiązania dotyczące wód opadowych, które w opinii organów obu instancji są sprzeczne. Organ odwoławczy wskazał, że w części opisowej zamiennego projektu zagospodarowania terenu podano, iż wody opadowe odprowadzane będą częściowo do sieci kanalizacji deszczowej, częściowo do studni chłonnej, która zostanie wykonana według odrębnego pozwolenia. DWINB zwrócił uwagę, że zgodnie z bilansem wód opadowych, studnia taka już istnieje w granicach nieruchomości. Z tej części opisu wynika też, że ze względu na warunki gruntowe, studnia nie może być traktowana jako studnia, na której opiera się zagospodarowanie wód deszczowych z części działki, zaś rozwiązaniem zgodnym z zasadami wiedzy technicznej byłoby wykonanie kanału łączącego tę studnię z kanalizacją deszczową w ulicy [...] (rozwiązania tego w projekcie zagospodarowania terenu nie zastosowano). W opinii organu odwoławczego, wobec ww. sprzeczności, projekt budowlany zamienny uniemożliwia doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu powyższej decyzji DWNB skarżący zarzucił naruszenie: - art 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, skutkujące błędną kwalifikacją zaistniałej sytuacji i podjęcie nieprawidłowej procedury legalizacyjnej, - art. 27 ustawy nowelizującej, poprzez nieuwzględnienie jego zapisów skutkujące rozpoznaniem sprawy w oparciu o niewłaściwe przepisy ustawy Prawo budowlane, - art. 51 ust. 4 Pb poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie uchylono pierwotnego pozwolenia na budowę - wymaganej czynności wynikającej z zapisów art. 36a ust. 2 Pb, Wobec tak podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że budowa była realizowana w oparciu o dokonane zgłoszenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę Kłodzkiego dnia 14 lipca 2015r. Z uwagi na treść art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej, postępowanie w przedmiotowej sprawie winno było być prowadzone w oparciu o przepisy w brzmieniu dotychczasowym, to jest sprzed 19 września 2020 r., kiedy to weszła w życie powyższa ustawa. Decyzja DWINB została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418), natomiast w decyzji organu I instancji w podstawie prawnej wskazano jedynie art. 51 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego bez przywołania "wersji" ustawy. Dalej, powołując się na art. 36a ust. 2 Pb, skarżący zauważył, że postępowanie sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego może być zakończone wyłącznie po uchyleniu pierwotnie zatwierdzonego projektu, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zaznaczył, że ustawodawca nie przewidział uchylenia zatwierdzonego projektu budowlanego, które nastąpiło w drodze przyjęcia zgłoszenia, jednakże przewidziana została procedura legalnej "zmiany" dokonanego zgłoszenia, która może być realizowana wyłącznie poprzez wydanie pozwolenia na budowę, lub dokonanie nowego zgłoszenia. Powyższe – wg autora skargi – mogą budzić wątpliwości, czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna jest procedura z art. 51 ust. 3 Pb. Ponadto zwrócono uwagę, że z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia wersji ustawy w decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 Pb, przedłożony projekt budowlany zamienny odpowiadał nowym przepisom. Organy nie dostrzegły jednak, że nie był to projekt zamienny – wraz z nim przedłożony został powiem wniosek o pozwolenie na budowę. Dalej wskazano, że po weryfikacji powyższego projektu PINB wydał postanowienie powołując wyłącznie art. 123 kpa, którym nałożył obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości, które stanowił brak bilansu wód opadowych – nie wskazał jednak organ przepisu, z którego taki wymóg wynikał. Skarżący wskazał końcowo na przedłużające się postępowanie i na rezultat tego postępowania, w którym organy nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości, nadto wprowadziły nowe, nieistniające w obowiązujących przepisach reguły zabudowy nieruchomości. Nie wyjaśniono przez dwa lata, czy wody opadowe będą stanowiły zagrożenie. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej prowadzonej w tak zakreślonych granicach jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję którą odmówiono skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę domu jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi. Przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego było stwierdzenie organów, że projekt zamienny posiada nieprawidłowości oraz sprzeczności uniemożliwiające doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy nadzoru budowlanego orzeczeń stanowił przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. a konkretnie art. 51 ust.4. Organy trafnie zidentyfikowały normy temporalne uwzględniając, że roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą wykonane zostały na podstawie zgłoszenia dokonanego i przyjętego bez sprzeciwu w 2015 r. W takie sytuacji, zasadniczo zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. co wynika z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Akt ten zawiera bowiem przepisy intertemporalne, w świetle których, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy m.in. ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (art. 27 ust. 1 pkt 2 noweli). Zgodnie z art. 28 pkt 1 lit. a wskazanej noweli, do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się m.in. przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. A zatem zasadniczo w sprawie niniejszej zastosowanie miały regulacje ustawy Prawo budowlane o treści obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r., z wyjątkiem unormowania zawartego w art. 36a ust. 5 odnoszącego się do sposobu rozumienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 51 ust. 4 ww. ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 powyższego przepisu i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z jednoczesnym nałożeniem obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja ta kończy postępowanie naprawcze określone w art. 50 ust.1 pkt 3, 51 ust.1 pkt 3 i 51 ust. 4 P.b które ma charakter wieloetapowy. W pierwszej kolejności, po stwierdzeniu, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 P.b którym wstrzymuje prowadzenie robót, podaje przyczynę wstrzymania robót, określa wymagania co do niezbędnych zabezpieczeń oraz może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 Pb postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Pb. W rozpoznawanej sprawie, wobec zakończenia robót budowlanych, organ nie wydawał opisanego postanowienia. Kolejnym etapem postępowania naprawczego jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb którą organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pierwotne pozwolenie na budowę, działając w oparciu o art. 36a ust. 2 P.b uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, od której odstąpiono (o ile taka decyzja została wydana a więc gdy miała miejsce procedura zgłoszeniowa). Ostatnim etapem postępowania w sytuacji stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego - z którym mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy - jest wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 Pb w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Zaznaczyć należy, że na tym etapie organ nadzoru budowalnego będąc związanym wydaną przez siebie decyzją ostateczną, uprawniony jest wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku uzależnione jest od zebrania kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na ocenę doprowadzenia obiektu budowlanego objętego tym postępowaniem do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 15 września 2020 r., II OSK 1268/20; wyrok WSA w Kielcach z 25 marca 2024 r., II SA/Ke 51/24; wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2023 r., VII SA/Wa 367/23, CBOSA). W tym miejscu zauważyć także należy, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, ma bowiem dążyć do doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych a także wymagań sztuki budowlanej. Dopiero w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (zgodnie z wymogami stawianymi przepisami art. 77 § 1, art. 80 kpa) stwierdzi naruszenie ustaleń i wymogów pozwolenia na budowę bądź przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Organy administracyjne winny szczególnie dokładnie uzasadnić stan faktyczny i prawny, a załatwiając sprawę mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku, konieczność miarkowania (często wzajemnie sprzecznych) słusznych interesów wszystkich stron postępowania oraz interesu społecznego, a także wzgląd na wykonalność decyzji administracyjnej - czego wymagają procesowe zasady prawdy obiektywnej, przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 11 kpa; zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie niesporny jest fakt istotnego odstąpienia przez skarżącego od projektu budowlanego przyjętego bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany wraz ze zgłoszeniem (dokonanym przy uwzględnieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b) zamiaru wykonania budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce na której został zaprojektowany. Z ustaleń organ wnika, że jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego, zostało zakwalifikowane – w oparciu o art. 36 ust. 5 pkt 1 p.b – wykonanie muru oporowego w innym miejscu niż przewidziany w projekcie budowlanym, przy czym w części doszło do przekroczenia granicy działki sąsiedniej nr [...], oraz podniesienie rzędnych terenu działki skarżącego. Powyższe odstępstwa stały się podstawą wdrożenia procedury naprawczej i nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Organy po stwierdzeniu, że zaistniały przesłanki określone w art. 50 ust.1 pkt 4 Pb zastosowały zatem przepis art. 51 ust.1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 analizowanej ustawy. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 51 ust.1 a Pb w przypadku istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. W konsekwencji PINB prawidłowo podjął najpierw rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. W orzecznictwie sądowym przyjęty został pogląd, że decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 P.b może być wydana tylko raz i po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1554/04 - dost. jw.). Co za tym idzie, w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego wszelkie kwestie dotyczące istotności tych odstępstw oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Zatem to już na tym etapie postępowania naprawczego organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił a następnie ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organ musi też ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej. Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte - czy wystarczy nałożyć na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy konieczne będzie również zobowiązania go do wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 101/18, CBOSA). W tym kontekście odnotować trzeba, że skoro organ I instancji ostateczną decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia projektu budowalnego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to kwestia istotnych odstępstw (ich ilości i rodzaju) oraz tego, że dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem wystarczające jest sporządzenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, została już ostatecznie przesądzona. Co istotne podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. W związku z tym należy zwrócić uwagę na utrwalone w orzecznictwie sądowym stanowisko, zgodnie z którym, zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia tego postępowania (por. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., II OSK 1243/22, LEX nr 3852847, wyrok NSA z 18 września 2024r., II OSK 2578/21, LEX nr 3826601, wyrok NSA z 7 grudnia 2023r., II OSK 750/21, LEX nr 3695473). Przyjmuje się, że okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2740/15, CBOSA). Przyjęcie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań uprzednio zatwierdzonych nie narusza zatem art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2022r., sygn. akt II OSK 2904/19, CBOSA). Istotą postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie jest bowiem legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2534/15; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 922/16; wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2222/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/15, CBOSA), a nie korygowanie, czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym od których odstępstw nie stwierdzono (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019r., sygn. akt II OSK 174/19, CBOSA). Także w literaturze przedmiotu akcentuje się, że z uwagi na rodzaj stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu nie zawsze zachodzi konieczność sporządzenia całkowicie nowego projektu budowlanego zamiennego. Dopuszczalna jest sytuacja wykorzystania dotychczasowego projektu w zakresie, w jakim nie został dotknięty odstępstwami bowiem to jedynie projektanci przygotowujący poszczególne projekty składające się na zbiorczy projekt budowlany są uprawnieni do potwierdzenia, czy i w jakim zakresie odstępstwa wpłynęły na zakres przygotowanego przez nich projektu oraz czy i w jakim zakresie uległ on zmianie (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 630). Wskazać jednakże trzeba, że wydana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b decyzja powinna obejmować zakresem swojego rozstrzygnięcia całość przedsięwzięcia, przy czym jak wyjaśnia NSA, całość zamierzenia budowlanego jest przedmiotem zatwierdzenia projektu budowlanego w płaszczyźnie proceduralnej. Projekt zamienny to bowiem wprawdzie rzeczywiście projekt "uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych" (zob. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.) ale jednak nadal projekt dla całej inwestycji. Innymi słowy, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Pb ma za przedmiot projekt budowlany, który obejmuje całą inwestycję, lecz kontrola i ewentualna negatywna weryfikacja tego projektu powinny dotyczyć "nowej materii projektowej", czyli rozwiązań odmiennych, odróżniających istotnie projekt zamienny, w stosunku do pierwotnego. Powyższe wynika z brzmienia art. 51 ust.1 pkt 3 Pb który stanowi (wedle brzmienia mającego w sprawie zastosowanie), że w przypadku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych (wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych) zmian". Skoro bowiem inwestor uzyskuje autoryzację organu architektoniczno-budowlanego dla przedłożonego projektu budowlanego i zarazem nabywa prawo do realizacji planowanego zamierzenia, to tak długo, jak w procesie budowlanym nie narusza obowiązującego porządku prawnego, czyni użytek z uprawnienia przyznanego mu pozwoleniem na budowę, a jego prawa nie powinny z nieuzasadnionych przyczyn doznać uszczerbku. Z tego powodu należy przyjąć, że decyzja z art. 51 ust. 4 Pb ma wprawdzie za przedmiot projekt budowlany (zamienny) dla całego zamierzenia budowlanego, ale nie służy ponownej rewizji tego zamierzenia - już raz objętego zatwierdzeniem w pozwoleniu na budowę - lecz weryfikacji elementów nowych, wynikających z istotnych odstępstw, których dopuścił się inwestor (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2023 r. II OSK 750/21, CBOSA). Powyższe nie przeczy twierdzeniu, że projekt budowlany zamienny jest dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponieważ w obrocie prawnym nie mogą istnieć dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji (budowlany i zamienny) toteż projekt zamienny nie stanowi uzupełnienia projektu budowlanego lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu. W efekcie projekt budowlany zamienny podlega ocenie i sprawdzeniu organu na takich samych zasadach, jakie obowiązują w procedurze poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest przewidzianych w art. 35 Pb (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 625/18, CBOSA). Wynika to także z tego, że użyte w art. 51 ust. 4 Pb sformułowanie "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" powoduje, że organ nie może wyłącznie kontrasygnować przedłożonego mu projektu, ale zobowiązany jest do dokonania jego oceny i dokładnej analizy. Winna ona w szczególności obejmować kompletność projektu budowlanego, zgodność z przepisami, w tym w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi, sprawdzenie, czy został on sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jak również czy zostały dołączone wszystkie ewentualnie wymagane opinie i uzgodnienia. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez skarżącego jako zawierającego sprzeczności i nieprawidłowości, jest co najmniej przedwczesne. W ocenie Sądu wydane ono zostało z naruszeniem przepisów procesowych oraz obowiązków, jakie nakładają na organy nadzoru budowlanego przepisy Prawa budowlanego. W pierwszym rzędzie przypomnieć wypada, że decyzją z dnia 1 marca 2022 r., ,w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego poprzez zwiększenie obszaru oddziaływania inwestycji, PINB zobowiązał skarżącego do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego całej inwestycji, która została zrealizowana na podstawie zgłoszenia, to jest budynku jednorodzinnego w granicach działki [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą, instalacjami i urządzeniami budowlanymi. W uzasadnieniu decyzji wskazano na zmianę ukształtowania terenu obejmującą wykonanie muru niezgodnie z projektem, w tym wykonanie muru wraz z ogrodzeniem w części na działce sąsiada (nr [...]). W istocie bowiem, zgodnie z pierwotnym projektem, przebieg spornego muru był zupełnie inny. Nadto DWINB, utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji, zaakcentował także kwestie zmiany ukształtowania terenu, a więc zmiany jego rzędnych. Zobowiązując inwestora do przedłożenia projektu budowalnego zamiennego organy uznały zatem, że dla uzyskania stanu zgodnego z prawem nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowych robót a wystarczy sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Przy czym, jak wynika z decyzji PINB, projekt budowlany zamienny miał uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych prac oraz ewentualnie projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja nie zobowiązywała inwestora do wykonania innych robót budowalnych jako niezbędnych dla uzyskania stanu zgodnego z prawem. Tym samym nałożony obowiązek wiązał się przede wszystkim z koniecznością uwzględnienia w projekcie zamiennym zmiany lokalizacji muru oporowego oraz zmiany ukształtowania terenu, które organ odwoławczy wiązał też z zalewaniem działki sąsiedniej. W odpowiedzi skarżący przedłożył stosowny projekt obejmujący zarówno budynek jak i zagospodarowanie terenu z oznaczeniem muru oporowego biegnącego wzdłuż granicy działki. W tych okolicznościach po przedłożeniu przez skarżącego projektu budowlanego zamiennego rolą organu było przeprowadzenie jego oceny pod kątem wymogów wynikających z art. 35 Pb zwłaszcza pod kątem zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy a także przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Jak już wskazano obowiązek weryfikacji projektu zamiennego w takim zakresie wywieść należy z art. 51 ust.1 pkt 3 Pb, który in fine stanowi, że: "przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Wobec przywołanego brzmienia przepisu, zasadnym - zdaniem Sądu – jest także stanowisko, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się również art. 35 ust. 3 Pb, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę Przywołany przepis jest jednym z elementów postępowania mającego na celu sprawdzenie zgodności z prawem kiedyś projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki lub terenu obecnie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Brak zatem podstaw, aby tego przepisu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Pb nie stosować do projektu budowlanego zamiennego (lub obecnie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego - tak NSA wyroku z dnia 26 sierpnia 2025 r., II OSK 93/21, CBOSA). Zaakcentowania zatem wymaga, że postanowienie wydane w oparciu o powyższą regulację prawną z uwagi na swoją funkcję, ma dla inwestora bardzo doniosłe znaczenie, bowiem w razie stwierdzenia przez właściwy organ wadliwości w projekcie budowlanym i nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązku ich usunięcia, od pełnej i wyczerpującej realizacji zawartych w tym postanowieniu wskazań zależy zatwierdzenie decyzją projektu budowlanego. Skoro analizowany przepis wyraźnie stanowi, że organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", to oznacza, że wezwanie ma konkretnie wskazywać nieprawidłowości wynikające z przedłożonego projektu budowlanego. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z uwagi na skutek niezastosowania się przez adresata do wezwania wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pb postanowienie wzywające musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości inwestora co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Zasadność nałożonych obowiązków winna zostać szczegółowo omówiona w uzasadnieniu postanowienia, co dodatkowo umożliwiać ma kontrolę zasadności wezwania (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019r., sygn. akt II OSK 1934/19, CBOSA). Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pb, stanowi nie tylko naruszenie tego przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Jak podkreśla się bowiem w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę czy też procedury naprawczej nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia i zatwierdzenia projektu, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (por. A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 519-521 oraz wyrok NSA o syg.akt II OSK 159/24, CBOSA). Analiza przedstawionych Sądowi akt sprawy wskazuje, że organ I instancji - pomimo stwierdzenia, że przedłożony projekt budowalny zawiera nieprawidłowości - nie wywiązał się w istocie z obowiązków wynikających z art. 35 ust. 3 Pb wzywając inwestora do usunięcia konkretnie opisanych i uzasadnionych nieprawidłowości projektu zamiennego. Organ, co prawda wydał opisane wcześniej postanowienie z dnia 29 listopada 2022r. wzywające inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego ale nie można przyjąć, że w sposób jasny i precyzyjny określił w nim nieprawidłowości projektu wymagające usunięcia – tj. przez wskazanie które z przyjętych rozwiązania są niezgodne i z którymi konkretnie przepisami, czy też wykazanie, że brak konkretnych rozwiązań narusza konkretne normy prawne i dlaczego. PINB żądał wyjaśnienia i sprecyzowania zakresu robót jakie mają być wykonane i sposobu ich wykonania, w szczególności co do muru oporowego i ogrodzenia - zwłaszcza w kontekście zajęcia nieruchomości sąsiedniej - oraz bilansu odprowadzania wód opadowych. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że dopiero po uzupełnieniu projektu o wzywane informacje, organ oceni zgodność zastosowanych rozwiązań z przepisami. Tym samym nie można przyjąć, że przedmiotowe postanowienie spełnia funkcję jaka przypisana została aktom wydawanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb. Organ nie wskazał konkretnych nieprawidłowości projektu wynikających z niezgodności z przepisami prawa lecz wzywał do uzupełnienia projektu o żądane informacje, które dopiero miały posłużyć do oceny zgodności projektu z przepisami. Dodatkowo, odnośnie wymogu przedłożenia bilansu wód opadowych PINB nie wyjaśnił ani podstawy prawnej, ani związku tego wymogu z zakresem postępowania naprawczego określonym decyzją z 1 marca 2022 r. która ustalała co w tej sprawie winno ulec naprawie (czyli stwierdzony w tej decyzji zakres istotnych odstępstw). Jeżeli więc organ uznał za konieczne przedłożenie bilansu wód opadowych winien wyjaśnić związek z przedmiotem postępowania naprawczego (stwierdzonymi odstępstwami od projektu pierwotnego) oraz podstawę prawa materialnego, która wymaga w tym względzie uzupełnienia projektu zamiennego. Zaznaczyć trzeba, że Sąd nie kwestionuje możliwości istnienia takiego związku, jednak nie jest rolą Sądu dokonującego kontroli działań organów administracji publicznej domyślanie się co do celów i założeń jakimi organ się kierował nakładając tego rodzaju obowiązek. Postępowanie administracyjne, a takim jest również postępowanie naprawcze, powinno być prowadzone w sposób jasny i przejrzysty, który pozwala po pierwsze stronom postępowania zrozumieć zasadność nakładanych na nich obowiązków, po drugie pozwala przeprowadzenie kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnej. Wymagają tego podstawowe zasady procedury administracyjnej – zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej czy zasada informowania stron. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 8 § 1 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zaś na podstawie art. 9 kpa, są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jakkolwiek na podstawie art. 124 § 2 kpa postanowienia niezaskarżalne nie wymagają uzasadnienia, to jednak w pewnych okolicznościach, a z pewnością w okolicznościach niniejszej sprawy, wymóg rzetelnego uzasadnienia dyktują wskazane wyżej zasady ogólne. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na opisane postanowienie z 29 listopada 2022r. skarżący dokonał uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego przedkładając bilans wód opadowych, rysunki z przekrojem muru oporowego oraz rysunki z wykazanymi odcinkami muru do przebudowy oraz wyjaśnieniem sposobu wykonania robót. Organ dokonał analizy przedłożonych dokumentów i pismem z 16 stycznia 2023 r. wezwał do złożenia wyjaśnień przez projektanta w kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powołując się w tym względzie na art. 20 ust. 1 pkt 3 Pb, który stanowi, że do podstawowych zadań projektanta należy wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Z przepisu tego wynika zatem tylko tyle, że rolą projektanta jest udzielanie wyjaśnień związanych ze sporządzonym przez niego projektem, natomiast badanie zgodności projektu z miejscowym planem, według art. 35 ust.1 pkt 1 Pb, leży już w gestii organu oceniającego projekt budowlany przedłożony przez inwestora. Pomimo tego, także w tym względzie została udzielona odpowiedź, na której w całości oparł się organ I instancji. Powyższe wskazuje, że w istocie PINB nie dokonał we własnym zakresie zgodności spornego projektu z przepisami planistycznymi. Kolejno, pismem z dnia 8 maja 2023 r. PINB wezwał skarżącego i projektanta do osobistego stawiennictwa w dniu 15 czerwca 2023 r. "w celu złożenia wyjaśnień w prowadzonym postępowaniu". Z akt administracyjnych wynika, że do stawiennictwa doszło – wskazuje na to treść wezwania z dnia 16 października 2023 r., w którym PINB wyznaczył termin na uzupełnienie projektu budowlanego w nawiązaniu do ustaleń z dnia 15 czerwca 2023 r. w przedmiocie wykonania obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. Co jednak istotne, w aktach brak jakiegokolwiek protokołu z przebiegu spotkania, w szczególności co do zakresu wątpliwości organu względem przedłożonego projektu i stwierdzonych w nim nieprawidłowości oraz złożonych przez stronę i projektanta wyjaśnień. Wskazać zatem trzeba, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, która na mocy art. 14 § 2 kpa wymaga, aby sprawy załatwiane ustnie były zaprotokołowane, co raczej umknęło organowi I instancji. Obowiązek ten został sprecyzowany w art. 67 kpa, który w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie; zgodnie z § 2 pkt 2, w szczególności sporządza się protokół z przesłuchania strony, świadka i biegłego. O ile zaś taki protokół został sporządzony, to jego brak w aktach administracyjnych wskazuje na niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., to jest przekazania skargi przez organ wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Tego rodzaju braki w aktach administracyjnych pozbawiają Sąd możliwości dokonania rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach nie są bowiem znane kolejne stwierdzone przez PINB nieprawidłowości w projekcie zamiennym, nie jest też znana treść kolejnych obowiązków nałożonych na skarżącego – co za tym idzie, nie jest możliwa weryfikacja ich poprawności i zasadności w świetle przepisów prawa. Tak prowadzone i dokumentowane postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nakazuje przyjąć, że PINB nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 35 ust. 3 Pb. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 81 ust. 1 Pb do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a do ich zadań kontrola przestrzegania i stosowania tych przepisów (art. 84 ust. 1 pkt 1 Pb), w tym kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z prawem budowlanym projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego powinny zatem wyraźnie wskazać, jakich nieprawidłowości się dopatrują w inwestycji i w jaki sposób mogą one być usunięte. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowi wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07). W rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania które toczyło się 2,5 roku, żadne z wezwań dotyczących projektu budowlanego zamiennego, nie zostało sformułowane w sposób na tyle jasny i precyzyjny, aby skarżący, czy projektant był w stanie usunąć nieprawidłowości i doprowadzić przedmiotowy projekt a następnie całą inwestycję do stanu odpowiadającemu prawu. Powtórzyć zaś należy, że celem procedur legalizacyjnych przewidzianych w ustawie – Prawo budowlane nie jest znalezienie podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu, ale takie procedowanie, aby w rezultacie przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Analiza czynności procesowych podejmowanych przez organ I instancji wskazuje, że PINB w istocie pominął obowiązek wynikający z art. 35 ust. 3 Pb i nie wydał postanowienia, w którym wskazałby wyraźnie na nieprawidłowości projektu budowlanego uzasadniając jednocześnie jakie normy prawa materialnego nieprawidłowości te naruszają. Dopiero z decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego wynika jakie sprzeczności i nieprawidłowości zostały przez organ dostrzeżone. Organ wskazał na niezgodność projektu budowlanego zamiennego z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 9 Pb, przez niezapewnienie możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego muru oporowego oraz poszanowania w związku z jego lokalizacją występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy jednak zauważyć, że na wcześniejszym etapie postępowania tego rodzaju nieprawidłowości nie zostały wskazane i nie wezwano inwestora do ich usunięcia. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że o ile konieczność konserwacji lica muru oporowego została dość jasno uzasadniona, o tyle uzasadnienie naruszenia interesu osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb) sprowadziło się wyłącznie do zacytowania uzasadnienia wyroku NSA, bez odniesienia do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Drugą przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego były rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód opadowych. Zdaniem organu projekt nie posiada w tym względzie rozwiązań zgodnych z przepisami techniczno-budowalnymi. Jednak żaden z organów nie wskazał, które konkretnie przepisy zostały naruszone i dlaczego. Jeżeli organy wiązały taką ocenę z możliwością zalewania działki sąsiedniej, to powinny w tym zakresie przedstawić stosowną argumentację, tym bardziej, że do projektu zamiennego inwestor dołączył opinię wykonaną na potrzeby postępowania prowadzonego przed organem gminy z zakresu zmiany stosunków wodnych. Również w tym zakresie organ nie wzywał inwestora – przynajmniej nie wynika to z akt sprawy – do usunięcia nieprawidłowości projektu zamiennego. Mając zatem na uwadze, że organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego bez wcześniejszego prawidłowego wezwania inwestora do usunięcia wskazanych w decyzji nieprawidłowości projektu, które stały się przyczyną odmowy, Sąd uznał, że taki sposób godzi w powołaną już wyżej zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej, naruszając także inne ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W efekcie organ uchybił także przepisom prawa materialnego – art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust.1 pkt 3 Pb. Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń prawa przede wszystkim procesowego ale także materialnego, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.). Skoro bowiem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że wydana ona została z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, to także jego decyzja dotknięta jest tymi samymi uchybieniami. Jednocześnie, zdaniem Sądu, wyeliminować z obiegu prawnego należało również decyzję organu I instancji, w oparciu o przepis art. 135 ww. ustawy procesowej. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ zobligowany będzie do dokonania oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego mając na uwadze konieczność prawidłowego zastosowania w sprawie art. 35 ust.3 w związku z art. 51 ust.1 pkt 3 Pb. Wszelkie nakazy usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego winny być formułowane - przy zachowaniu zasady pisemności - w sposób jasny i precyzyjny z wyjaśnieniem sposobu ich usunięcia, aby finalnie projekt i inwestycja odpowiadały prawu . Wskazać przy tym należy podstawę prawną wraz z rzetelnym uzasadnieniem. Całe postępowanie winno zostać przeprowadzone zgodnie z opisanymi wyżej zasadami procesowymi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego zawarte w pkt II, na które składał się uiszczony wpis od skargi, wydane zostało na podstawie art. 200 powołanej ustawy procesowej.