II SA/Wr 390/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2025 r. nr 330/2025 w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem nr 330/2025 z dnia 14 marca 2025 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej PINB, organ I instancji) nr 372/2025 z dnia 17 lutego 2024 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego w celu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 18 października 2024 r. i wzywające do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów jego wykonania. Postanowienie DWINB jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania. Decyzją nr 357/2022 z dnia 18 lutego 2022 r. utrzymaną w mocy decyzją DWINB nr 545/2022 z dnia 24 maja 2022 r., skontrolowaną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 561/22) oddalającym skargę, nakazano A. H. usunięcie sprecyzowanych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...] we W., mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, poprzez wykonanie wyszczególnionych robót budowlanych. PINB upomnieniem nr [...] z dnia 16 września 2024 r. wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. PINB dnia 18 września 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do skarżącego. PINB postanowieniem z dnia 18 października 2024 r. , utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy, i skontrolowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (prawomocny wyrok z 12 sierpnia 2025 r. oddalający skargę, sygn. akt II SA/Wr 172/25) nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2025 r. (sygn. akt II SA/Wr 218/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie DWINB w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazanym na wstępie postanowieniem nr 372/2025 PINB orzekł, że obowiązek związany z usunięciem nieprawidłowości w stanie technicznym budynku i polegający na wykonaniu określonych prac, zostanie wykonany zastępczo, na koszt i niebezpieczeństwo A. H., i wezwał do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów, w wysokości 100 000 zł. Organ I instancji przywołał kluczowe dla sprawy akty, podkreślając brak działań realizujących obowiązek pomimo nałożonej i uiszczonej grzywny w celu przymuszenia, oraz swoje obowiązki jako wierzyciela. Przybliżony koszt wykonania zastępczego to 200 000 zł, jak napisał organ "podany orientacyjnie" z tego powodu, że jego dokładniejsze określenie wymagałoby opracowania dokumentacji uwzględniającej zabytkowy charakter budynku, na co jednak organ nie ma stosownych środków finansowych. W uzasadnieniu dosłownie napisano: "nie mamy możliwości precyzyjnego wskazania przybliżonego kosztu wykonania zastępczego; niemniej wskazany w tym postanowieniu przybliżony koszt ma tylko charakter informacyjny". Zdaniem organu koszt wykonania będzie znaczny, tym samym wskazana kwota wykonania zastępczego może być bardzo realna. Objaśniając wysokość zaliczki w wysokości 100 000 zł PINB podkreślił jej niezbędność do rozpoczęcia realizacji obowiązku, zaznaczył, że stanowi jedynie część kosztów, których w tej chwili nie da się precyzyjnie przewidzieć, a zaliczkę ustalono poniżej wysokości zakładanych kosztów wykonania zastępczego. Od postanowienia organu I instancji skarżący wniósł zażalenie wskazując, że rozpoczął remont nieruchomości mający na celu wykonanie nałożonych obowiązków. Skarżący powołał umowy zawarte z przedsiębiorcami budowlanymi, oczekiwanie na zalecenia organu ochrony zabytków warunkujące projekty budowlane, zawyżoną kwotę wykonania zastępczego, trudności finansowe uniemożliwiające zapłatę kwot pieniężnych. Uzasadniając zaskarżone postanowienie DWINB przywołał cel postępowania egzekucyjnego, którym jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków. Podkreślił, że w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na skarżącym obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Odnosząc się do realiów sprawy DWINB skonstatował niewykonanie nałożonych decyzją obowiązków i podkreślił, że zawarcie umów na prace projektowe czy też wystąpienie do organu ochrony zabytków nie jest rozpoczęciem wykonywania remontu nieruchomości, i nie jest rozpoczęciem wykonywania egzekwowanego obowiązku. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na istniejące zagrożenie mienia, organy nadzoru budowlanego nie mogą dalej przedłużać okresu, w jakim przedmiotowy budynek nie będzie w należytym stanie technicznym. Skoro grzywna w celu przymuszenia nie zrealizowała stawianego przed nią celu, należało zastosować dalej idący środek egzekucyjny, tzn. wykonanie zastępcze. Organ przypomniał relewantne terminy - podkreślając, że nałożenie grzywny nastąpiło 18 października 2024 r., a pomimo kilku miesięcy skarżący nie rozpoczął wykonania obowiązku. DWINB wyjaśnił i odniósł do okoliczności sprawy istotę wykonania zastępczego. DWINB ocenił, że wysokość wyznaczonej zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego nie jest wygórowana, podkreślając przybliżony, orientacyjny koszt, który może ulec zmianie. DWINB wypowiedział się co do zarzutów zażalenia nie odnajdując ich trafności, w szczególności podkreślając, że wyjaśnienia organu I instancji odnośnie orientacyjnego kosztu wykonania zastępczego są klarowne, i zgadzając się, że dla precyzyjnego wskazania kwoty należałoby posłużyć się zleceniem wyspecjalizowanym podmiotom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie oraz dowolną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceną dowodów, co doprowadziło do błędnego przyjęcia że skarżący nie rozpoczął wykonywania obowiązków. - art. 78 w związku z art. 75 i 77 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą zaufania, poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i nie uwzględnienie wymogów prawnych związanych z rozpoczęciem prac budowlanych - art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady równości i podważenie zasady zaufania - art. 7a § 1, art. 6, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony i błędne przyjęcie, że podjęte przez skarżącego czynności nie stanowią rozpoczęcia prac budowlanych - art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji - art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie realnego udziału w postępowaniu - art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienia podstaw ustalenia wysokości zaliczki - art. 7 § 2 u.p.e.a. przez zastosowanie środka egzekucyjnego mimo braku przesłanek do jego zastosowania - art. 127 u.p.e.a. skoro strona przystąpiła do wykonywania obowiązków po nałożeniu na nią grzywny - art. 6 w związku z art. 119 §1 u.p.e.a. skoro skarżącemu nigdy nie doręczono orzeczenia stanowiącego podstawę do prowadzenia egzekucji i wydania tytułu egzekucyjnego - art. 6 u.p.e.a. przez wszczęcie postępowania egzekucyjnego, pomimo że decyzja o tożsamej treści została uchylona przez sąd administracyjny Uzasadniając zarzuty skarżący wskazuje zabytkowy charakter obiektu jako okoliczność wpływającą na prace budowlane, i deficyt ustaleń organów w tym zakresie. W ocenie skarżącego organ błędnie założył, że grzywna nie przyniosła skutku, skoro zawarł on umowy o prace budowlane. Skarżący przywołuje postępowania z udziałem poprzednich właścicieli nieruchomości, które w jego ocenie powinny przekładać się na niniejsze postępowanie. Wskazuje też, że został wprowadzony w błąd przez poprzednich właścicieli. Podkreśla brak środków finansowych na uiszczenie zaliczki, a zachowanie organu jeszcze przedłuża postępowanie. Wskazuje, że podjął prace w celu remontu budynku, zlecając w szczególności odpowiednie ekspertyzy, i nie można przyjąć, że uchyla się od realizacji obowiązku. Jego zdaniem ustalona kwota zaliczki jest dowolna, bez należytego wykazania jej wysokości. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych postanowień, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania postanowień, zasądzenie kosztów postępowania, dołączenie akt innych postępowań z udziałem skarżącego, odnośnie przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić podkreślając jednak, że nie wszystkie jej zarzuty były uzasadnione. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 §1 i §2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej także jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy opisane wcześniej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o zastosowaniu wykonania zastępczego i wzywające do wpłacenia zaliczki w wysokości 100 000 zł. Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132), dalej jako u.p.e.a. w brzmieniu: wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W celu zastosowania wykonania zastępczego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo (art. 128 §1 pkt 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 128 §2 u.p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Trzeba przypomnieć, że nieruchomość skarżącego objęta jest ostateczną decyzją nakazującą usunięcie określonych nieprawidłowości w jej stanie technicznym, skontrolowaną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Prawomocnym wyrokiem Sąd oddalił również skargę na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia. Pomimo uiszczenia przez skarżącego grzywny, nie zrealizował on prac sprecyzowanych wskazaną wcześniej decyzją. Przepis art. 6 § 1 u.p.e.a. statuuje zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji (w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych). Z kolei art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W świetle powołanych przepisów prawnych, przebiegu dotychczasowych postępowań oraz wydanych w sprawie rozstrzygnięć, okoliczność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego jawi się jako uzasadniona, prawidłowa wobec braku realizacji obowiązku, i fiaska w tym zakresie grzywny w celu przymuszenia. Wadliwość zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego aktu organu I instancji tkwi w dowolnym, nienależycie uzasadnionym określeniu wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 128 § 2 u.p.e.a. wezwanie do wpłacenia zaliczki określonej kwoty tytułem zaliczki oparte jest na uznaniu administracyjnym, i ma charakter fakultatywny. Przepis literalnie stanowi "może wezwać", nie podając precyzyjnej kwoty, i poprzestając na "określonej kwocie". Oznacza to, po pierwsze, że organ nie musi wzywać do uiszczenia zaliczki. Po drugie, jeżeli jednak z tej kompetencji skorzysta, to mając na względzie dorobek orzeczniczy i doktrynalny związany z granicami uznania administracyjnego, podkreślający obowiązek wyjaśnienia motywów wykorzystania kompetencji uznaniowej, należy przyjąć, że organy powinny podać przesłanki, fundamenty, argumenty, wyliczenia, prowadzące do ustalenia określonej, podanej w akcie administracyjnym kwoty pieniężnej. Zaliczka, chociaż nie zdefiniowana prawne, rozumiana jest językowo jako część zapłaty za określony przedmiot (część należności wpłacana z góry na jej poczet), i w tym znaczeniu pojęciem tym posługuje się art. 743 k.c. (jeżeli wykonanie zlecenia wymaga wydatków, dający zlecenie powinien na żądanie przyjmującego udzielić mu odpowiedniej zaliczki). Dlatego określenie zaliczki wymaga odniesienia do przedmiotu, w realiach sprawy do całości kosztów wykonania zastępczego. Dowolne, nieuzasadnione, niepowiązane z uwarunkowaniami faktycznymi sprawy wskazanie kwoty wykonania zastępczego sprawi, że wysokość zaliczki nie będzie odpowiednio umocowana, i może jawić się jako dowolna. Orzecznictwo wskazuje, że zobowiązanie do wpłacenia zaliczki powinno być uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach, w szczególności kosztorys sporządzony przez osobę uprawnioną (wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 287/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W kontrolowanej sprawie deficyt środków finansowych, podawany przez organ jako usprawiedliwienie dla zdobycia stosownej dokumentacji, nie może przekładać się na sytuację skarżącego. Niewątpliwie skarżący ma prawo do wiedzy, na jakich konkretnie wyliczeniach, kosztorysach, ustaleniach oparł się organ nakładając obowiązek finansowy. Samo przyjęcie przez organy sformułowania o "przybliżonym koszcie" nie jest wystarczające, skoro nie podano żadnego wzorca, choćby orientacyjnego kosztorysu, szacunku polegającego na zestawieniu konkretnych prac z kwotami pieniężnymi. Analogicznie założenie nie przez organy, że koszt prac będzie "znaczny" jest niedostateczne, ponieważ to określenie jest zbyt szerokie, niejednoznaczne, subiektywne, i na podstawie akt sprawy niemożliwe do jakiejkolwiek weryfikacji. Nie odnajdujemy powodów, dlaczego akurat kwota 200 000 zł (jako koszt wykonania zastępczego) uznana jest za znaczną. Od organu wyspecjalizowanego w sprawach budowlanych można racjonalnie oczekiwać znajomości, czy choćby pozyskania materiałów ilustrujących koszty, choćby przybliżone, prac budowlanych. Akceptację ustaleń pierwszoinstancyjnych przez organ odwoławczy sformułowaniami "nie jest wygórowana, nie odbiega od kosztów realizacji podobnych obowiązków, została należycie uzasadniona, koszty są klarowne" Sąd ocenia jako niewystarczającą, niejako zawieszoną w próżni dowodowej - w zakresie punktu odniesienia dla kosztów. Taka wadliwość w zakresie kwoty wykonania zastępczego musi przenieść się na stosowną zaliczkę, zważywszy że zaliczka powinna korespondować z kwotą kosztów wykonania zastępczego, w niej mieć swoje źródło. Powracając do odnoszących się względem nieruchomości skarżącego wydanych i uprzednio skontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięć administracyjnych, niewątpliwa jest potrzeba realizacji wskazanych prac, jak też uzasadnione jest podjęcie stosownych działań egzekucyjnych. Niemniej związana z wykonaniem zastępczym kwota zaliczki, jak też kwota kosztów tego wykonania została ustalona dowolnie, arbitralnie, co Sąd ocenił jako takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i które nastąpiło w obydwu instancjach. Z tego powodu, uwzględniając zakres wskazanych prac należy oczekiwać od organów orzekających w kwestii wykonania zastępczego i zaliczki na jego poczet, oparcia na konkretnych dowodach, w szczególności kosztorysach wykonania robót budowlanych. Dlatego zarzut w tym zakresie celujący w deficyt ustaleń dowodowych, i przekładający się na kwotę zaliczki okazał się trafny. Sąd nie podzielił jednak pozostałych zarzutów skargi, ponieważ słusznie przyjęto, że skarżący nie rozpoczął realizacji nakazanych obowiązków, i zasadnie ustalono konieczność zastosowania wykonania zastępczego, jak też akta nie pokazują, aby nastąpiło naruszenie zasady równości wobec prawa. Uwzględniając charakter dostrzeżonej wadliwości, uwarunkowania faktyczne sprawy oraz względy ekonomii procesowej Sąd ocenił, że wytknięta wadliwość postanowienia PINB powinna być wyeliminowana w ramach postępowania odwoławczego, w granicach przysługujących DWINB kompetencji w tym zakresie. Oznacza to, że ponownie zajmując się sprawą organ II instancji zbada postanowienie PINB zważając na kwestie kosztów wykonania zastępczego i zaliczki. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.