II SA/Wr 274/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ś. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2023 r. nr 233/2023 w przedmiocie wstrzymania budowy tymczasowych obiektów oddala skargę w całości.

Zaskarżonym postanowieniem nr 233/2023 z dnia 17 marca 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji) po rozpatrzeniu zażalenia H. sp. z o.o. sp.k. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB, organ I instancji) nr 74/22 z dnia 19 grudnia 2022 r. wstrzymujące budowę tymczasowych obiektów, t.j. budynku kontenerowego recepcyjnego, budynku kontenerowego biurowego, namiotu gastronomicznego, budynku kontenerowego rekreacyjnego oraz kontenera magazynowego na terenie działki nr [...] (AM-[...], obręb [...]) przy ul. [...] w J. Postanowienie wydano w wyniku następująco ukształtowanego postępowania. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 12 września 2022 r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru budowy przez skarżącą dwóch obiektów tymczasowych. W dniu 13 października 2022 r. decyzja wpłynęła do PINB, zaś przeprowadzona w dniu 8 grudnia 2022 r. wizja lokalna pokazała, że na przedmiotowej działce wybudowano 5 obiektów (budynek kontenerowy recepcyjny, budynek kontenerowy biurowy, namiot gastronomiczny, budynek kontenerowy rekreacyjny oraz kontener magazynowy. W wyniku oględzin organ ustalił parametry wzniesionych budynków, czas ich powstania, usytuowanie poza linią zabudowy określoną w planie miejscowym. Inwestor oświadczył, że pełnią funkcje obiektów tymczasowych. Stwierdzono, że wobec budowy dwóch obiektów: budynku kontenerowego recepcyjnego oraz budynku kontenerowego biurowego organ wniósł sprzeciw, natomiast pozostałe obiekty: namiot gastronomiczny, budynek kontenerowy rekreacyjny, kontener magazynowy, wybudowano bez wymaganego zgłoszenia. Organ I instancji poinformował inwestora o procedurze legalizacji i zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego postanowił o wstrzymaniu budowy (co stosuje się również w przypadku jej zakończenia). Od wskazanego postanowienia pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. wniesiono zażalenie podnosząc brak właściwego i pełnego wyjaśnienia sprawy, bez zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, bez precyzyjnego wyjaśnienia motywów. W zaskarżonym postanowieniu DWINB przywołał i objaśnił adekwatne regulacje prawne (w szczególności art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3, 4, 5 Prawa budowlanego). Stwierdził, że z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że inwestycję zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej. Przedmiotowe obiekty zakwalifikowano jako tymczasowe obiekty budowlane, co wynika także z protokołu i zażalenia. DWINB zaakcentował, że tymczasowość obiektu budowlanego nie zwalnia go z reglamentacji prawnej. W skardze wniesionej za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów. Jednocześnie skarżąca zwróciła się o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W rozwinięciu skarżąca podniosła, że obiekty są prawidłowe technicznie, ich użytkowanie nie stwarza zagrożenia, nie ma społecznej konieczności wykonania zaskarżonego postanowienia. Dalej skarżąca zwraca uwagę na definicje budynku i jej błędne użycie przez organ. Wskazuje, że przedmiotowe obiekty są obiektami tymczasowymi, a nie jedynie pełnią funkcję obiektów tymczasowych. Następnie podnosi, że obiekty nie są budynkami, i dlatego organ mylnie odnosi się do linii zabudowy w planie miejscowym, która ma zastosowanie do budynków. Dalej skarżąca opisuje, jak jej zdaniem należy rozumieć istotę obiektów kontenerowych. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2429), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej także jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie organu II instancji wstrzymujące budowę tymczasowych obiektów budowlanych. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych postanowień stanowią przepisy art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) dalej jako Prawo budowlane. Przywołane przepisy stanowią: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego); w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego “wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej “decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego); na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4); postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Stan faktyczny sprawy wykazuje wybudowanie pięciu tymczasowych obiektów budowlanych: budynku kontenerowego recepcyjnego, budynku kontenerowego biurowego, namiotu gastronomicznego, budynku kontenerowego rekreacyjnego oraz kontenera magazynowego. Okoliczność posadowienia wskazanych obiektów na wskazanej wyżej działce jest bezsporna, potwierdzona materiałami z przeprowadzonych oględzin, a także treścią pism wnoszonych w postępowaniu. Organy zakwalifikowały przedmiotowe obiekty jako obiekty tymczasowe na podstawie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który definiuje tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Na podstawie akt sprawy, w szczególności charakterystyki i dokumentacji zdjęciowej obiektów sporządzonej podczas oględzin kwalifikacja dokonana przez organy jawi się jako prawidłowa. Na trafność kwalifikacji wskazują nadto pisma inwestora, zwłaszcza zażalenie (w którym skarżący zwraca uwagę, że sprawa dotyczy obiektów tymczasowych) oraz skarga (skarżący wprost stwierdza, że obiekty są obiektami tymczasowymi). Klarowne jest również ustalenie, że obiekty posadowiono z pominięciem regulacji prawnych, ponieważ wobec zamiaru budowy dwóch obiektów tymczasowych sprzeciw zgasił Prezydent J., natomiast budowa pozostałych obiektów również nie spełniła wymaganych prawem warunków. Sąd zauważył, że polemiki z takim ustaleniem nie podjęto w zażaleniu, jak też zasadniczo w skardze, gdzie na pierwszym planie skarżąca umieściła ewentualne następstwa rozbiórki i prawidłowy, w jej ocenie, stan techniczny obiektów, nie stwarzający zagrożenia. Tymczasem, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Jak już wskazano wyżej, wobec dwóch obiektów wniesiono sprzeciw, zaś pozostałe obiekty zrealizowano z pominięciem stosownych procedur prawnych, co prowadzi do wniosku o postąpieniu wbrew obowiązkowi nałożonemu przez art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Tylko na marginesie trzeba wyjaśnić, że bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez zgłoszenia można wybudować tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowanego). Akta sprawy ewidentnie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju obiektami tymczasowymi. Konkludując, zgodna ze stanem pewnym i faktycznym jest kwalifikacja przedmiotowych obiektów, i brak wątpliwości, że wzniesiono jest pomijając obowiązki przewidziane wyżej przywołanymi przepisami Prawa budowlanego. Dla takiej sytuacji, niezgodnej z prawem inwestycji budowlanej, ustawodawca przewidział procedurę legalizacyjną, którą inicjuje przywołane wyżej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W świetle ustalonego stanu faktycznego i przywołanych, powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, PINB zasadnie wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, i zasadnie postąpił organ II instancji utrzymując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Sąd zważył, że w zażaleniu na postanowienie PINB zażalający się wyraził niezgodę na akt organu, co jest warunkiem wystarczającym, jednak nie wskazał żadnych merytorycznych argumentów mogących podważyć stanowisku organu, ograniczając się tylko do uwypuklenia, że obiekty budowlane nie są budynkami, co z kolei ma przemawiać za zgodnością inwestycji z planem miejscowym. Takie stanowisko nie formułuje argumentów przemawiających za niezgodnością zażalonego postanowienia z prawem, i nie jest w stanie obalić ustalenia, że obiekty tymczasowe wzniesiono wbrew przepisom Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, skarżący wytyka niezręczności redakcyjne organu, które jednak nie mogą mać wpływu na kierunek i treść rozstrzygnięcia. Materiały sprawy jednoznacznie wskazują, że w sprawie mamy do czynienia z tymczasowymi obiektami budowlanymi. Sformułowanie, wytknięte przez skarżącego, w którym organ II instancji napisał o budynkach (a nie tymczasowych obiektach budowlanych, s. 2 postanowienia DWINB) Sąd ocenił jako oczywistą pomyłkę redakcyjną, analogicznie jak wskazanie, że przedmiotowe obiekty nie pełnią funkcji obiektów tymczasowych, ale nimi są. Zarzut błędnej interpretacji regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazujący, że odnosi się on do budynków, a nie obiektów tymczasowych, nie może przynieść efektu satysfakcjonującego skarżącą, bowiem przedmiotem sprawy jest wzniesienie obiektów tymczasowych wbrew Prawu budowlanego, mianowicie z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 7, zaś ewentualna ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym następuje na innym etapie postępowania legalizacyjnego. Ma rację skarżąca, że namiot nie jest budynkiem (podobnie jak inne obiekty tymczasowe adekwatne w sprawie), jest jednak obiektem tymczasowym w świetle ustawowej definicji, co potwierdza także jego realny, wykazany w aktach sprawy, funkcjonalno - użytkowy obraz. Taki sam wniosek jest, zdaniem Sądu, uprawniony w świetle obrazu pozostałych obiektów wzniesionych przez skarżącą. Obiekty kontenerowe są wprost wskazane w definicji z art. 3 pkt 5 jako forma obiektu tymczasowego budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. W tej perspektywie zbędne i bez znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia są rozważania skargi o związaniu/niezwiązaniu obiektów z gruntem. Akta sprawy jasno wykazują, że mamy w niej do czynienia z tymczasowymi obiektami budowlanymi, które mogą być zarówno obiektami przeznaczonymi do czasowego użytkowania (ustawodawca nie precyzuje cechy trwałego związania z gruntem), jak też mogą być obiektami budowlanymi niepołączonymi trwale z gruntem; def. z art. 5 ust. 3 Prawa budowlanego). Z podanych wyżej powodów Sąd nie dostrzegł ustawowych przesłanek uwzględnienia skargi, i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. zdecydował o jej oddaleniu.