II SA/Wr 249/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. W. R. na Starostę Lwóweckiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Wr 1058/25 I. wymierza Staroście Lwóweckiemu grzywnę w wysokości 100 (słownie: sto) zł; II. stwierdza, że bezczynność Starosty Lwóweckiego w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Lwóweckiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. W. (dalej: skarżąca), pismem z dnia 17 marca 2026 r., wniosła skargę na niewykonanie przez Starostę Lwóweckiego (dalej: organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanego w dniu 23 października 2025 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 1058/25, którym to Sąd stwierdził, że: organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzył Staroście grzywnę i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. W żądaniu skargi zawarto wniosek o wymierzenie Staroście Lwóweckiemu grzywny i przyznanie 10 000 sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyrok z dnia 23 października 2025 r., pomimo waloru prawomocności, nie został wykonany. Pismem z dnia 19 marca 2026 r., nazwanym uzupełnieniem wniosku o wymierzenie grzywny, skarżąca wniosła także o wyznaczenie organowi krótkiego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, wskazanie w treści wyroku, że z uwagi na upływ pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 k.p.a. organ ma obowiązek stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie w sprawie wydane zostało w dniu 24 marca 2026 r., zatem organ nie pozostaje już w bezczynności co do wykonania wyroku. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w czasie w jakim zobowiązany był do wykonania wyroku, akta sprawy wypożyczone zostały przez Wojewodę Dolnośląskiego, który rozpoznawał zażalenia skarżącej i jej męża, co również miało wpływ na możliwość załatwienia sprawy o wznowienie. Skarżąca składała także liczne pisma procesowe, wpływające na tok postępowania, wymagały bowiem każdorazowo analizy. Powołując się na fakt przyczynienia się skarżącej do przedłużania postępowania, organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026r. skarżąca podtrzymała skargę i podniosła, ze organ z rozmysłem przedłużał postępowanie, czekając aż upłynie pięcioletni termin umożliwiający uchylenie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku II SAB/Wr 1058/25 z dnia 23 października 2025 r., ze stwierdzoną prawomocnością, zostały doręczone Staroście Lwóweckiemu w dniu 30 stycznia 2026 r. Trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał w dniu 2 marca 2026 r. Pismem z dnia 13 marca 2026 r. skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku, a w dniu 18 marca 2026 r., wniosła skargę. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 24 marca 2026 r. Starosta wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - dalej: p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 13 marca 2026 r., czemu zresztą organ administracji nie zaprzecza. Przystępując natomiast do oceny, czy Starosta pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30.05.2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych, CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2025 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 1058/25, wyznaczył Staroście termin 30 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowanie. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Staroście w dniu 30 stycznia 2026 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 2 marca 2026 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 k.p.a., tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Starosta nie wydał aktu w terminie wyznaczonym w ww. wyroku. Z akt administracyjnych wynika, że załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło postanowieniem z dnia 24 marca 2026 r., zatem już po upływie pisanego terminu i po wniesieniu przez skarżącą skargi na niewykonanie wyroku. Naruszenie terminu nakreślonego przez Sąd nie było znaczne, przy czym Sąd wziął także pod rozwagę okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę, a znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy, że strony składały do organu różne pisma, a dodatkowo toczyły się z ich udziałem równolegle odrębne postępowania, co nie pozostawało bez wpływu na tok postępowania. Na podstawie ustalonych okoliczności Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 100 złotych będzie adekwatne do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę wskazany wcześniej fakt, że na moment wniesienia skargi opóźnienie to wynosiło około trzy tygodnie. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia skarżącego pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, strona skarżąca wskazała ogólnie na opieszałość organu w postepowaniu oraz konieczność dyscyplinowania organu. Jednakże okoliczność ta była przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wr 1058/25 i z tego też tytułu w tamtym wyroku wymierzono organowi wyższa grzywnę. W niniejszej sprawie, dla przyznanie sumy pieniężnej skarżąca winna był wykazać okoliczność, jaka zaistniała po jej stronie, na skutek niewykonania wyroku, a nie wcześniejszego przewlekłego prowadzenia sprawy. Tego bowiem (niewykonania wyroku), a nie przewlekłości organu w załatwieniu wniosku, dotyczy wniesiona skarga i wydane rozstrzygnięcie. Tymczasem skarżąca nie sformułowała w uzasadnieniu skargi żadnego wyjaśnienia, co takiego stało się na skutek niewykonania wyroku, co uzasadniałoby przyznanie sumy w wysokości 10 000 złotych. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest zgodne co do tego, że uzasadnienie wniosku o przyznanie sumy z art. 154 § 7 p.p.s.a., musi nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (por. I SA/Wr 538/20, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, LEX nr 3177409 - wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r.). Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o żądaniach przedstawionych przez stronę w piśmie z dnia 19 marca 2026 r., albowiem nie mieszczą się one w kognicji sądu rozpoznającego skargę na niewykonanie wyroku. Sąd nie może w żadnym wypadku wyznaczyć organowi kolejnego, choćby krótkiego terminu załatwienia sprawy, albowiem ten wyznaczony został w sprawie o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie dotyczącej wznowienia. Tego terminu organ zobowiązany był dotrzymać, a środkiem zwalczającym ewentualną bezczynność w tym przedmiocie jest właśnie skarga na niewykonanie wyroku. Podobnie Sąd nie mógł w niniejszym postępowaniu orzec o formie w jakiej ma być załatwiona sprawa (czynność, decyzja czy postanowienia etc), a tym bardziej o jej treści. Są to kompetencje organu administracyjnego, jednakże samo rozstrzygnięcie wydane przez Starostę (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania) będzie mogło być poddane kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej). O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez stronę wpis sądowy kwocie 200 zł.