II OSK 1268/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Po 784/24 w sprawie ze skargi M. M. o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt II SAB/Po 18/18 postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić M. M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 784/24, oddalił skargę M. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kępnie grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 18/18. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 9 kwietnia 2019 r. M. M. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie - dalej: "PINB" wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 18/18, w którym uwzględniono jego skargę na bezczynność. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że organ będąc zobowiązany ww. wyrokiem do załatwienia sprawy znak: [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, pomimo znaczącego upływu terminu wyznaczonego przez Sąd, nie załatwił przedmiotowej sprawy. Zaznaczył, że do tej pory nie została mu doręczona żadna decyzja. W odpowiedzi na skargę PINB w Kępnie wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 405/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę o wymierzenie PINB w Kępnie grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 16 maja 2018 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 84/20 oddalił skargę kasacyjną M. M. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, okoliczności faktyczne sprawy, w zakresie w jakim rozstrzygnięcie sprawy zostało uzależnione od braku dostarczenia przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w Kępnie ekspertyzy technicznej budynku przy ul. [...] w zakresie zgodności budynku z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie uległy zmiany. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 405/19, jak i Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 84/20, uznały, że uzasadnione było sporządzenie nowej ekspertyzy, przy czym na dzień wniesienia skargi na niewykonanie wyroku ekspertyza powyższa nie została jeszcze przedstawiona, co uniemożliwiało wydanie decyzji administracyjnej, a więc rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Równocześnie przeprowadzone czynności kontrolne ujawniły, że na obiekcie wdrożono rozwiązanie wskazywane w ekspertyzie J. Z. z września 2015 r. (likwidujące część nieprawidłowości) o treści: "Istnieje techniczna możliwość stwierdzonych nieprawidłowości i podłączenie jednej krętki wentylacyjnej do jednego oddzielnego przewodu, przez usunięcie kratki wentylacyjnej i kotła gazowego z przewodów na III piętrze i wyprowadzenie ich przez dach budynku". Doszło więc do zmiany okoliczności faktycznych względem momentu wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 18/18. Ma to o tyle istotne znaczenie, że Sąd może wymierzyć grzywnę jedynie w sytuacji, w której organ pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych, przy czym ocena zasadności przedmiotowej skargi dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie wniesienia tej skargi. Przedmiotem oceny jest przebieg postępowania przed organem, aby ustalić, czy pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność ta była wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że nakładanie grzywny w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", za niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność organu i zobowiązującego do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie nie było uzasadnione okolicznościami sprawy. Organ w dalszym ciągu nie dysponuje kompletnym materiałem dowodowym, który wymaga uzupełnienia, a dodatkowo zmianie uległy okoliczności faktyczne względem stanu istniejące w dacie wydania wyroku przez WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 18/18. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1) naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i § 2 i w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku błędnych motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę; 2) naruszenie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i § 2 P.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu i art. 151 P.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu; 3) naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddalaniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu (art. 154 § 1 i § 2 P.p.s.a.) i zasądzeniu kosztów postępowania (art. 200 P.p.s.a.). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. - zasądzenie od PINB w Kępnie na rzecz skarżącego kasacyjnie M. M. niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł [wynagrodzenie pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych: wpisu od skargi kasacyjnej - 100 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł], - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określony w P.p.s.a., wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd (art. 174 P.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem wystąpienia podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a., to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą ex officio podstawy nieważności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488). Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z treści tego przepisu należy wywieść, że skarga na niewykonanie wyroku opiera się na twierdzeniu, że wyrok sądu administracyjnego uwzględniającego uprzednią skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, po uprzednim pisemnym wezwaniu do wykonania, nie został wykonany. W takiej sytuacji organ może uwolnić się od konsekwencji tej skargi wykazując za pomocą odpowiednich środków dowodowych, że wbrew twierdzeniu skargi, wyrok wykonał w zakreślonym terminie. Konstrukcja przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a. zakłada obciążenie organu ciężarem wykazania za pomocą odpowiednich środków dowodowych, że wykonał wyrok w zakreślonym terminie. Zaznaczyć trzeba, że skarga na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego stanowi w istocie skargę mającą dyscyplinować organy administracji publicznej do realizowania prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. Zakres stosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. jest ograniczony i odnosi się jedynie do tych przypadków "niewykonania", w których organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie po wyroku sądu. W przedmiotowej sprawie dotyczącej skargi na niewykonanie wyroku po wydaniu wyroku sądu administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r. sygn. II SAB/Po 18/18, uwzględniającego skargę na bezczynność organu i zobowiązującego organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym do tego terminie, relewantne znaczenie ma kwestia dopuszczalności skargi między tymi samymi stronami w sytuacji prawomocnego merytorycznego załatwienia sprawy przez sąd administracyjny. Wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 405/19 Sąd Wojewódzki oddalił skargę skarżącego na niewykonanie wyroku z dnia 16 maja 2018 r. W uzasadnieniu stwierdził, że do dnia wniesienia skargi zobowiązana do dostarczenia ekspertyzy Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" jej nie dostarczyła. W ocenie Sądu za uwzględnieniem skargi nie przemawiał wskazywany przez skarżącego brak aktywności PINB w Kępnie w wyegzekwowaniu obowiązku przedłożenia przez Wspólnotę ekspertyzy, do której złożenia zobowiązana została do dnia 31 stycznia 2019 r. Sąd uznał, że brak aktywności PINB w tym zakresie nie miał wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Ocenę tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 84/20, który uznał, że uzasadnione było sporządzenie nowej ekspertyzy, przy czym na dzień wniesienia skargi na niewykonanie wyroku ekspertyza powyższa nie została jeszcze przedstawiona, co uniemożliwiało wydanie decyzji administracyjnej, a więc rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Zdaniem NSA "Sąd I instancji słusznie uznał, że nakładanie grzywny w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. za niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność organu i zobowiązującego do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie nie było uzasadnione okolicznościami. Jednoznacznie z okoliczności sprawy prowadzonej przez PINB w Kępnie po wydaniu wyroku z 16 maja 2018 r., po zwrocie akt w dniu 29 sierpnia 2018 r. wynika, że organ ten nie dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który zakładając konieczność łącznego rozważenia kwestii kominów i prawidłowej wentylacji pomieszczeń oraz zapewnienia ochrony osób w nich przebywających przed hałasem, wymagał uzupełnienia. Wobec tego słuszne jest stanowisko Sądu, że rozpatrzenie sprawy w jej nowych granicach wymagało sporządzenia ekspertyzy, a jej brak powoduje, że niewykonanie wyroku było skutkiem okoliczności niezależnych od organu. Nie było zatem podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. i skargę w tym zakresie należało oddalić.". Podkreślić trzeba, że orzeczenie zapadłe na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także sądy i inne organy państwa, a w przypadkach w ustawie przewidzianych również inne osoby (art. 170 P.p.s.a.). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia oznacza tym samym, że sądy administracyjne muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Niewątpliwie powagą rzeczy osądzonej, co do zasady jest objęta sentencja orzeczenia. Należy jednak mieć też na względzie, że to w uzasadnieniu wyroku i jego motywach wyrażona jest pełna ocena dokonana przez sąd administracyjny. Prawomocność gwarantuje stałość ustalonej orzeczeniem sytuacji prawnej, uniemożliwiając jej podważenie przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia i zobowiązując do jej respektowania inne sądy oraz organy państwa w określonych ustawą granicach. "W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że uzasadnienie staje się integralną częścią zapadłego orzeczenia i powinno być brane pod uwagę przy określaniu zakresu powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku (art. 171 P.p.s.a.). Oznacza to, że dopiero skonfrontowanie rozstrzygnięcia sądu z uzasadnieniem odsłania materialną treść wyroku i jego konsekwencje dla ostatecznego załatwienia sprawy" (P. Daniel, A. Skomra, Zakres sądowej kontroli w sprawach ze skarg o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku sądu administracyjnego, ZNSA, 2014 r., s. 68). Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że ocena zawarta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę wniesioną w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., z której wynika, że nie zachodzą przesłanki wymierzenia organowi grzywny oznacza, że nie jest dopuszczalne ponowne rozpoznanie sprawy w tym przedmiocie, a skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Innymi słowy w sytuacji, gdy sąd oddalając skargę uznał, że ze względu na okoliczności sprawy nie było możliwe wykonanie wyroku, to ponowna skarga wniesiona przez skarżącego w związku z niewykonaniem wyroku jest niedopuszczalna. Ponowna ocena zasadności złożonej skargi, w sytuacji gdy we wcześniejszym prawomocnym wyroku sądu wskazano, że organ nie pozostawał w bezczynności, stanowiłaby naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej. Orzeczenie sądu administracyjnego, które przesądza, że nie doszło do bezczynności w sprawie wykonania wyroku, ma charakter prejudykatu, który wiąże sąd administracyjny ponownie rozpoznający sprawę. Mieści się on bowiem w zakresie stosowania art. 171 P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Warunkiem skutkującym powstanie stanu sprawy w toku jest tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. O tożsamości spraw administracyjnych można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. W sprawie będącej przedmiotem osądu mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i przedmiotową. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 84/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 405/19. Sąd Wojewódzki oddalił skargę M. M. o wymierzenie organowi PINB w Kępnie grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt II SAB/Po 18/18, uwzględniającego skargę skarżącego na bezczynność tego organu. Z tych względów, skoro postępowanie objęte skargą zostało już prawomocnie osądzone, Naczelny Sąd Administracyjny, respektując zasadę ne bis in idem, statuującą zakaz ponownego rozstrzygania w tej samej "sprawie", odrzucił skargę. Dyspozycja przepisu art. 189 P.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji. Z treści art. 189 P.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi. Podnieść przy tym trzeba, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, (ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 P.p.s.a., polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.