II SA/Wr 24/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. C. i J. C. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. oddala skargę w całości.

Pismem z 08.12.2025 r. J. C. i J. C.(1) (dalej: skarżący), działając przez pełnomocnika, wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy D. z [...].05.2014 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. zmienioną uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z [...].12.2022 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. dla terenu położonego w obrębie W., o nazwie STUDIUM W. [...] oraz zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. dla terenu położonego w obrębie D., o nazwie STUDIUM D. [...]. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej ustaleń (załącznik nr 3 do uchwały) obejmujących część B, ust. 2 jednostki 1.1 zatytułowanej Wytyczne projektowe, zlokalizowany w jednostce 1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, tj. "dla wszystkich terenów wskazanych w studium dopuszcza się możliwość zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu zgodnego z aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień uchwalenia studium". Formułując takiej treści żądanie skargi jej autor zarzucił Radzie Gminy naruszenie: - art. 10 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej jako: u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak ustalenia dla działki skarżących jednoznacznego kierunku zagospodarowania, gdyż skarżone ustalenie studium, jako wytyczna dla planów miejscowych, pozwala na ustalenie przeznaczenia niezgodnego z kierunkiem wyznaczonym w studium w części tekstowej i graficznej, tj. funkcji mieszkaniowej; - art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie dualizmu kierunków zagospodarowania przestrzennego dla jednego terenu, gdzie część graficzna i tekstowa wskazują dla działki skarżących kierunek pod zabudowę jednorodzinną, jednocześnie wytyczne studium pozwalają utrzymać kierunek zagospodarowania wynikający z obowiązującego planu miejscowego co skutkuje brakiem pewności co do ustalonego kierunku zagospodarowania, co jest niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne; - art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegającego na przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, które polega na nieuzasadnionym umożliwieni w oparciu o skarżone wytyczne ograniczenia kierunku zagospodarowania działki skarżących do stanu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego, a które jest niezgodne z ustalonym kierunkiem mieszkaniowym, co istotnie narusza prawo własności, nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym i pozostaje sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Argumentując postawione zarzuty, skarżący wskazali, że dla działki stanowiącej ich własność (działka nr [...]), dokument Studium określa kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN1), a w ramach tegoż kierunku przewidziano lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lokalizację uzupełniającej nieuciążliwej zabudowy aktywności gospodarczych, dopuszcza się lokalizację zabudowy usług publicznych (nie dotyczy obiektów sakralnych), a także dopuszcza się wprowadzenie różnorodnych form zieleni, terenów rekreacyjnych, stawów rekreacyjnych oraz innych terenów czynnych biologicznie zarówno na terenach nowoprojektowanej zabudowy jak i na terenach zabudowy już istniejącej. Zaznaczono ponadto, że w dniu [...].04.2022 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi W. - MPZP W. [...](1), która ma na celu zmianę obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących pierwotne wersje projektu planu miejscowego przewidywały dla działki skarżących przeznaczenie [...]MN-U (zabudowa mieszkaniowa i usługi), zgodne ze studium. W ostatecznej wersji projektu przeznaczenie zmieniono na usługi sportu (US), rezygnując z funkcji mieszkaniowej. W dalszej części skargi wskazano na istotne naruszenie obowiązku zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Podano także, że zgodnie ze Studium obszar obejmujący działkę skarżących jest oznaczony symbolem MN i przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym. Zdaniem skarżących kwestionowane ustalenie Studium jest zatem wadliwe, gdyż wprowadza zasadę, że możliwe jest przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia odmiennego od kierunków ustalonych w Studium, o ile takie przeznaczenie wynika z dotychczas obowiązujących planów miejscowych. Podniesiono także, że skoro Studium nałożyło na projekt planu miejscowego obowiązek wyznaczenia na spornym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to nie można powołać się na ogólną klauzulę zachowania dotychczasowej funkcji, aby pominąć kierunek wyrażony w tym dokumencie. Kwestionowany zapis zdaniem skarżących nie wskazuje bowiem kiedy dopuszcza się zachowanie dotychczasowego przeznaczenia i na jakiej podstawie można odstąpić od dotychczasowego kierunku zagospodarowania. Podniesiono także, że kwestionowane postanowienie Studium nie pozwala właścicielowi nieruchomości jednoznacznie odczytać przeznaczenia terenu, prowadząc do wewnętrznej sprzeczności studium, gdyż część tekstowa i graficzna wskazuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną, a plan miejscowy - usługi sportu. Zdaniem skarżących, zamiar zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu winien być wyrażony wprost w kierunkach zagospodarowania oraz części graficznej Studium. W treści skargi wskazano także, że w dniu 10.10.2025 r. wystosowano do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wobec braku odpowiedzi organu skarżący, składając skargę na przedmiotową uchwałę, skorzystali z terminu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – oddalenie. Wskazał, że skarżący wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 10.10.2025 r., na które Rada Gminy udzieliła odpowiedzi w formie uchwały z 27.11.2025 r., nie uwzględniając wezwania skarżących. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi, organ zwrócił uwagę na brak interesu prawnego lub niewykazanie naruszenia interesu skarżących. Organ wskazał, że Studium ma charakter dokumentu kierunkowego, który nadaje jedynie ogólny kierunek w procesie prac nad projektem planu miejscowego i nie przesądza o ostatecznym przeznaczeniu terenu, wobec czego jego uchwalenie nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Podniósł, że zaskarżone postanowienie Studium nie tylko nie narusza interesu prawnego skarżących, a wręcz go chroni, umożliwiając zachowanie dotychczasowego przeznaczenia terenu znanego skarżącym w chwili nabycia nieruchomości. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ odniósł się do zarzutów skarżących, wskazując, że wprowadzenie do Studium zapisu dopuszczającego zachowanie dotychczasowego przeznaczenia terenu zgodnego z obowiązującymi planami miejscowymi nie wyklucza zgodności przyszłego planu miejscowego ze Studium. Organ podniósł, że Studium należy analizować jako całość, obejmującą część opisową i graficzną. Zdaniem organu, zatem oznaczenie terenu symbolem MN1 wprawdzie wskazuje na charakter mieszkaniowy zabudowy, jednak nie wyklucza doprecyzowania w części opisowej poprzez dopuszczenie zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu zgodnego z obowiązującymi planami miejscowymi. Zdaniem organu rozwiązanie to nie powoduje wewnętrznej sprzeczności Studium. Podkreślono ponadto, że Studium nie ogranicza prawa własności skarżących, lecz rozszerza możliwe kierunki zagospodarowania terenu, a uchwała zmieniająca Studium została podjęta przed nabyciem nieruchomości przez skarżących. Zdaniem organu zaskarżone postanowienie nie stanowi więc nadużycia władztwa administracyjnego, lecz określa kierunki polityki przestrzennej gminy w sposób racjonalny i zgodny z dotychczasowym ładem przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 1430 - w skrócie: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z [...].05.2014 r. zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z [...].12.2022 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. Jak wynika z części wstępnej tej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) - w skrócie: "u.s.g." oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - w skrócie: "u.p.z.p.". Jednocześnie należy podkreślić, że zaskarżona część Studium nie była przedmiotem zmiany dokonanej uchwałą z [...].12.2022 r. Zarówno w części tekstowej jak i graficznej relewantne dla oceny zasadności skargi postanowienia Studium obowiązywały już ma mocy uchwały z [...].05.2014 r. Zanim jednak Sąd dokona kontroli merytorycznej uchwały w zaskarżonej części jest zobligowany zbadać, kwestię dopuszczalności samej skargi, tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę sformułowano żądanie jej odrzucenia. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy wyjaśnić, że przepisami art. 2 pkt 1 oraz art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z dniem 01.06.2017 r. zniesiony został - zawarty w art. 101 ust. 1 u.s.g. - obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, a przepis art. 52 § 4 ustawy z 30.08.2002 r. został uchylony oraz zmieniony został termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jednakże na mocy art. 16 i art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej, zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli po 01.06.2017 r. Wnosząc zatem skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydaną przed dniem 1 czerwca 2017 r., strona skarżąca zobowiązana jest do wyczerpania szczególnego trybu jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wynikającego z ww. art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przytoczonego przepisu niewątpliwie wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Z powyższą regulacją koresponduje art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 01.06.2017 r.), który stanowił, że w przypadku aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Podkreślenia również wymaga, że w uchwale z 02.04.2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 02.04.2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W uzasadnieniu tej uchwały NSA przyjął, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - termin ten wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie - sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania - powinna być wniesiona skarga. Jak wynika z powyższego strona skarżąca może wnieść skargę na uchwałę organu stanowiącego gminy (podjętą przed dniem 01.06.2017 r. do wojewódzkiego sądu administracyjnego w dowolnym okresie pomiędzy 1. dniem następującym po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a 60. dniem po takim wezwaniu (maksymalnym terminem jest 30 dni po uzyskaniu odpowiedzi na wezwanie gdyby odpowiedź uzyskano wcześniej). W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione przesłanki uznania skargi za dopuszczalną zostały spełnione. Dalej należy podkreślić, że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. (inaczej niż np. w przypadku legitymacji procesowej strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym pod rządem art. 28 k.p.a.), legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu j.s.t. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter co do zasady bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. np. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04.11.2003r. o sygn. SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) trafnie stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sama zarzucana sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16). W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 07.03.2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) - każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, bezsporna okoliczność, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) – czyli źródłem prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) – lecz "tylko" aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 08.10.2015 r., II OSK 340/14), nie pozwala zakładać a priori, że jego ustalenia nie mogą naruszyć interesu prawnego skarżących. Z pola widzenia nie może bowiem uchodzić bezpośrednie, normatywne powiązanie treści studium oraz uchwalanych na bazie jego ustaleń planów miejscowych, ustanowione przez ustawodawcę w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Na tle tego przepisu za w pełni uprawniony należy uznać pogląd, w myśl którego "aczkolwiek co do zasady [...] naruszenie interesu prawnego musi być realne i następuje ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a nie niebędącego takim aktem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie można wykluczyć sytuacji naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium" (zob. wyrok NSA z 07.12.2006 r., II OSK 839/06). Obecnie w orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje już stanowisko, że studium, pomimo swego wewnętrznego charakteru, może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości (por. np. wyroki NSA z: 18.05.2022 r. II OSK 1165/19; 08.05.2019 r., II OSK 1544/17; 26.10.2016r., II OSK 145/15 i 15.09.2016 r., II OSK 3086/14). Stanowisko wyrażone w przywołanych wyrokach Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela i dlatego przyjmuje, że kwestię zaskarżalności postanowień Studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami Studium postanowień planu miejscowego dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia np. określonych zasad prawnych (np. zasady proporcjonalności). Dlatego należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń Studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia (por. wyroki NSA: z 08.04.2010 r., II OSK 123/10; z 21.10.2011 r., II OSK 1547/11). Należy przy tym zastrzec, że aby zaskarżyć Studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie trzeba czekać, aż zostanie uchwalony miejscowy plan realizujący kierunki zagospodarowania wskazane w tym dokumencie. Składając skargę należy jednak wykazać, że treść Studium już na etapie uchwalenia tego dokumentu narusza interes prawny skarżących. Postanowienia Studium muszą mieć taki charakter, że nie będzie możliwe uchwalenie takiego planu miejscowego, który zrealizuje sporne ustalenia Studium i jednocześnie nie naruszy interesu prawnego skarżących właścicieli do zagospodarowania ich działek zgodnie z prawem (por. postanowienie NSA z 28.06.2018 r., II OSK 1596/18). W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wskazano w skardze i przyznano to w odpowiedzi na skargę - Studium dla terenu położonego w obrębie W., w przypadku terenu na którym znajdują się nieruchomość skarżących, określa kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (Tereny funkcji mieszkaniowej MN1). W ramach tego kierunku zagospodarowania przewidziano lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lokalizację uzupełniającej nieuciążliwej zabudowy aktywności gospodarczych, dopuszcza się lokalizację zabudowy usług publicznych (nie dotyczy obiektów sakralnych), a także dopuszcza się wprowadzenie różnorodnych form zieleni, terenów rekreacyjnych, stawów rekreacyjnych oraz innych terenów czynnych biologicznie zarówno na terenach nowoprojektowanej zabudowy jak i na terenach zabudowy już istniejącej. Jednocześnie w dokumencie Studium (Część B, ustęp 1.1. zatytułowany: Wytyczne projektowe, zlokalizowany w jednostce 1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów), przewiduje się, że: "dla wszystkich terenów wskazanych w studium dopuszcza się możliwość zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu zgodnego z aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień uchwalenia studium". Zdaniem Skarżących, pomimo tego, iż z treści Studium wynika jednoznacznie, że zarówno w części tekstowej, jak i graficznej badany teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co stanowi ustalenie szczegółowe i kierunkowe, nakładające na gminę obowiązek przeniesienia tego przeznaczenia do planu miejscowego, to jednocześnie poprzez ustalenie, zgodnie z którym: "dla wszystkich terenów wskazanych w studium dopuszcza się możliwość zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu zgodnego z aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestronnego według stanu na dzień uchwalenia studium" Rada dokonał relatywizacji mocy prawnej Studium. Jest to wadliwe i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dalej przyjdzie zauważyć, że w dniu [...].04.2022 r. Rady Gminy D. pojęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi W. - MPZP W. [...](1), która ma na celu zmianę obecnie obowiązującego miejscowego planu – chodzi o uchwałę Rady Gminy D. z [...].08.2004 r. Nr [...]. Skarżący wskazali, że w dwóch pierwszych wersjach projektu planu miejscowego kierunek zagospodarowania przestrzennego określony w Studium był uwzględniony. Na podstawie opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej ustalono, że prezentowane na posiedzeniach w dniu 12.06.2024 r. i 05.12.2024 r. projekty planu miejscowego ustalały na działkach skarżącej teren oznaczony symbolem [...]MN-U , tj. teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i usługi. Natomiast na kolejnym posiedzeniu w dniu 12.03.2025 r. ustalono przeznaczenie terenu pod usługi sportu (US). W tej sytuacji skarżący zauważyli, że przeznaczenie pod usługi sportu nie uwzględnia już przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, co było przewidziane w poprzednich wersjach projektu i co było zgodne z ustaleniami Studium. Jak wynika natomiast z pisma Wójta Gminy z 16.03.2026 r., na obecnym etapie procedury planistycznej, ze względu na rozbieżności dotyczące proponowanego przeznaczenia części terenu, dla którego właściciele wnioskowali o przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, zaś mieszkańcy miejscowości W. oraz Gmina opowiedzieli się za utrzymaniem funkcji sportowo-rekreacyjne, uchwałą Nr [...] Rady Gminy z [...].10.2025 r. dokonano zmiany uchwały intencyjnej z [...].04.2022 r. poprzez podział obszaru objętego opracowaniem na dwie części (MPZP W. [...](1) – część A i MPZP W. [...](1) – część B). Wójt Gminy poinformował, że procedura planistyczna dla objętego skargą obszaru B nie został zakończona. Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego, wynikającego z przysługującego im prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu cywilnego, w tym art. 140. W realiach prowadzonej procedury planistycznej nad zmianą planu miejscowego jedynym środkiem ochrony prawnej dla skarżących, który poprzez realny wpływ na treść procedowanego planu miejscowego wpływa na ich sytuację prawną, jest skarga na Studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zakwestionowane postanowienia Studium stanowią przejaw ingerencji (w przypadku utrzymania zakazu zabudowy z poprzednio obowiązującego planu miejscowego) w prawnie chronioną wolność zabudowy, a szerzej prawa własności (nieruchomości), które to prawo podlega konstytucyjnej ochronie (por. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Jednocześnie należy zaznaczyć, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących we wskazanym zakresie nie przesądza jeszcze o wadliwości zaskarżonych postanowień Studium, a tym bardziej o takiej ich wadliwości, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia ich skarg. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11). Kluczowe znaczenie w tej mierze ma unormowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (analogicznie w odniesieniu do zasad i trybu sporządzania m.p.z.p. – por. wyroki NSA: z 18.03.2021 r., II OSK 2150/20; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, z 11.09.2008 r., II OSK 215/08). Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium było - w dacie podcięcia zaskarżonej uchwały - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), zwane dalej rozporządzeniem. W niniejszej sprawie skarżący nie podnieśli żadnych zarzutów, które dotyczyłyby naruszenia trybu sporządzania studium. Podnieśli natomiast zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania studium - poprzez: 1) brak ustalenia dla działek skarżącej jednoznacznego kierunku zagospodarowania, gdyż skarżone ustalenie studium, jako wytyczna do planów miejscowych, pozwala na ustalenie przeznaczenia niezgodnego z kierunkiem wyznaczonym w studium w części tekstowej i graficznej tj. funkcji mieszkaniowej; 2) wprowadzenie dualizmu kierunków zagospodarowania przestrzennego dla jednego terenu, gdzie część graficzna i tekstowa wskazują dla działek skarżącej kierunek pod zabudowę jednorodzinną, jednocześnie wytyczne studium pozwalają utrzymać kierunek zagospodarowania wynikający z obowiązującego planu miejscowego, co skutkuje brakiem pewności co do ustalonego kierunki zagospodarowania, jest niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne; 3) przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego, które polega na nieuzasadnionym umożliwieniu w oparciu o skarżone wytyczne ograniczenia kierunku zagospodarowania działek skarżącej do stanu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego, a które jest niezgodne z ustalonym kierunkiem mieszkaniowym, co istotnie narusza prawo własności, nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym, pozostaje sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Biorąc pod uwagę tak sformułowane zarzuty skargi należy wskazać, że na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podcięcia zaskarżonej uchwały), gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego w swoich granicach administracyjnych. W wykonaniu powyższej kompetencji, stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oczywistym jest przy tym, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy w tym zakresie, bowiem rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 u.p.z.p. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez uchwalenie studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W Studium, zgodnie z uregulowaniem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Wymóg ten został doprecyzowany w § 6 pkt 1 powołanego rozporządzenia z 28.04.2004 r., zgodnie z którym ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: 1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zwanych dalej planami miejscowymi. Z powołanych regulacji wynika, że określenie zmian w przeznaczeniu poszczególnych terenów stanowi obligatoryjny element studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Określenie przeznaczenia terenu powinno być zatem jasne i precyzyjne, tak aby nie było wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tej kwestii. Zapisy studium nie mogą prowadzić do sytuacji, w której dokonany na etapie sporządzania planu miejscowego wybór przeznaczenia terenu będzie miał charakter dowolny, a ponadto nie mogą nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Uwzględniając zatem fakt, że kwestia przeznaczenia terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym w planowaniu miejscowym, to postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Studium określając te elementy, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami dopuszczającymi możliwość pominięcia ustaleń Studium przy sporządzaniu planu. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy Gminy tym wymogom sprostały. Możliwość zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenów, niezależnie od funkcji określonej w części rysunkowej obecnie obowiązującego Studium, o ile takie przeznaczenie wynika z dotychczas obowiązujących planów miejscowych, jest zasadą ustaloną w Studium. Wbrew zatem zarzutom skargi, zakwestionowane przez skarżących postanowienia części opisowej Studium, w sposób jednoznaczny determinują treść projektów miejscowych planów, w ten sposób, że na zasadzie kontynuacji przewiduje się możliwość, pomimo odmiennych ustaleń na rysunku Studium co do funkcji danego terenu, pozostawienia w nich dotychczasowego przeznaczenia terenu zgodne z miejscowymi planami, które obowiązywały na dzień uchwalenia studium. Świadczy to o jednoznacznym ustaleniu w Studium kierunku zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu. W takiej sytuacji podzielić należy stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę na temat niedopuszczalności analizowania dokumentu Studium z pominięciem jakiegokolwiek jej fragmentu, jak ma to miejsce w skardze (zgodnie z § 2 Studium załącznikami do uchwały za na równi część opisowa Studium jak i część graficzna, gdyż każdy z tych załączników stanowi integralną część Studium). Tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie można przypisywać samodzielnego znaczenia normatywnego, wiążącego przy uchwalaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Właściwego znaczenia normatywnego, w znaczeniu normy prawnej, akt planistyczny nabiera wówczas, gdy daje się odkodować taką normę łącznie - z jego części opisowej oraz graficznej. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby w części opisowej Studium dokonać takiego doprecyzowania kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu, poprzez użycie zwrotu "dla wszystkich terenów wskazanych w studium dopuszcza się możliwość zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu zgodnego z aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień uchwalenia studium". Tego rodzaju ustalenie nie powoduje wewnętrznej sprzeczności dokumentu Studium. Nie prowadzi też do powstania sytuacji, że w przypadku zachowania dotychczasowej funkcji w nowym miejscowym planie dojdzie do ustalenia sprzecznego ze Studium. Raz jeszcze należy podkreślić, że jako zasadę do wytycznych projektowych, wprowadzono w Studium prawo do zachowania dotychczasowej funkcji terenu z planów miejscowych obowiązujących na dzień uchwalenia Studium. Tego rodzaju rozwiązanie nie skutkuje przy tym dowolnością w zakresie wytycznych projektowych dla nowych planów miejscowych. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów zostały określone w sposób jednoznaczny, a przy tym w sposób uwzględniający ład przestrzenny. Wbrew zarzutom skargi, nie można w takim przypadku mówić, że dokument Studium w sposób naruszający prawo ogranicza prawo własności skarżących. Dodanie w Studium jednego z ewentualnych przeznaczeń gruntu nie stanowi ograniczenia, lecz rozszerzenie kierunków zagospodarowania gruntem. Wbrew również zarzutom skargi, zgodzić się należy z autorem odpowiedzi na nią, że zaskarżona część Studium nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego. W dokumencie Studium doszło do określenia kierunków rozwoju polityki przestrzennej gminy w sposób racjonalny - uzasadniony charakterystyką określonych terenów oraz konsekwentny, przy zachowaniu założeń dotychczasowego ładu planistycznego. Utrzymanie zatem innego niż przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową charakteru działki skarżących, w ocenie Sądu, nie godzi w ład przestrzenny, lecz stoi na jego straży, przez co nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia zasady proporcjonalności. Organy w żaden sposób nie nadużyły władztwa planistycznego, nie działały w sposób arbitralny ani dowolny. Wynikające ze Studium przeznaczenie terenu jest zgodne z dotychczasowym ładem przestrzennym, a fakt, że narusza ono partykularny interes skarżących nie świadczy o naruszeniu w sposób prawem nieprzewidziany ich prawa własności. Należy bowiem pamiętać, że własność nie jest prawem niczym nieograniczonym, lecz jest zakreślone pewnymi granicami wynikającymi z różnych przepisów prawa, w tym z przeznaczenia planistycznego. Wynika to wprost z art. 140 k.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 28 u.p.z.p. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.