II OSK 64/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 432/25 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rada Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 września 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 432/25 oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska (dalej: uchwała). Powyższy wyrok zapadał w następujących okolicznościach: 1.2. W skardze na ww. uchwałę Skarżąca zarzuciła, iż jest ona treściowo niezrozumiała, o skomplikowanej strukturze, bazującej na niejasnych definicjach legalnych, unikającej przy opisywaniu zasad posadowienia reklam konstrukcji zakazu, uniemożliwiającej ustalenie hipotez norm prawnych z niej wynikających. Zarzucono także: - wprowadzenie w uchwale nadmiernych ograniczeń w zakresie ustalenia ilości i wielkości dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych, w tym parametrów dotyczących szyldów; - naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 37a ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp), art. 140 Kodeksu cywilnego oraz naruszenie art. 2, art. 22, w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP; - brak określenia maksymalnej wysokości dla szyldów na totemach w strefach SR, S2 i S3 określonych w § 13, § 15 i § 17 uchwały - będącej istotnym parametrem "warunków sytuowania", o którym mowa w art. 37a ust 2 upzp; - wprowadzenie dyskryminacyjnych podmiotowo zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, obrazę zasady równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP; - naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 9 maja 2010 r. o informowaniu o cenach towarów i usług w zakresie, w jakim przepisy uchwały ograniczające możliwość ustawienia tablicy z menu restauracji wzdłuż linii [...], oraz nie pozwalają na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej; - bezprawne nakazanie w treści § 9 pkt 2 uchwały upublicznienia danych właściciela tablicy, co oprócz przekroczenia kompetencji w zakresie określonej w art. 37a upzp delegacji stanowi naruszenie ochrony danych osobowych, a przez to obrazę art. 51 Konstytucji RP, art. 8 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 16 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. - brak kompleksowego uregulowania tych zasad, tj. uregulowanie warunków w sposób niepełny, w szczególności brak opisu zasad ustalenia pierwszeństwa w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych posiadających te same parametry (podobną wielkość i odległość od ulicy); - brak określenia zasad dostosowania tablic już istniejących będących integralną częścią utworu architektonicznego zatwierdzonego w drodze pozwolenia na budowę, a zatem naruszenie art. 37a ust. 9 upzp, poprzez jego wadliwe zastosowanie. 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 18 czerwca 2019 r. zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne, z którym wystąpił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 166/18. 1.4. Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 7/19 podjęto postępowanie sądowe. 1.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 7/19 umorzył postępowanie w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej (punkt 1 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt 2 wyroku). W motywach orzeczenia podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (Dz. U. poz. 2739, OTK-A 2023/102) orzekł, że art. 37a ust. 9 upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Mając zaś ww. rozstrzygnięcie TK na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamym zagadnieniem spornym, oceną legalności uchwały krajobrazowej, które zostało już rozstrzygnięte ww. wyrokiem NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19, Sąd I instancji wskazał, że jest związany - na podstawie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) - oceną prawną dokonaną w tym wyroku. Wynika z niej jednoznacznie, że NSA uznał za istotnie naruszające prawo jedynie te zapisy zaskarżonej uchwały, które dotyczą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały a wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. W pozostałym zaś zakresie uznał zapisy uchwały krajobrazowej za zgodne z prawem. Z tych względów Sąd umorzył postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim NSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (punkt 1 wyroku), a w pozostałym zakresie – kierując się oceną prawną zapisów zaskarżonej uchwały dokonaną w powyższym wyroku NSA – Sąd skargę jako niezasadną oddalił (punkt 2 wyroku). 1.6. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2571/24 uchylił punkt 2 ww. wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (punkt 1 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalił (punkt 2 wyroku), odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 3 wyroku). NSA podniósł w szczególności, że wyrok z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19 nie odnosił się do treści § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b) oraz ust. 5 pkt 3 lit. d), w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały krajobrazowej i nie analizował kwestii dotyczącej zakresu ingerencji dotyczącej szyldów – co ma kluczowe znaczenie dla Skarżącej, gdyż nie wykorzystuje ona nieruchomości, na których buduje restauracje do umieszczania innych reklam, nigdy w jakiekolwiek sposób nie dochodzi na terenie jej restauracji do promowania cudzych usług lub produktów. Skarżąca instaluje zatem wyłącznie oznakowania dotyczące jej znaku graficznego, oraz jej rodzaju działalności. Wskazane oznakowanie przy restauracji staje się zatem warunkiem prowadzenia na danej nieruchomości zorganizowanego przedsiębiorstwa. W związku z powyższym w niniejszej sprawie odmienny jest zakres ingerencji od tego, który był przedmiotem oceny w granicach indywidualnych interesów prawnych skarżących w ww. wyroku z 24 kwietnia 2024 r. Uchylenie się Sądu I instancji od merytorycznej oceny zarzutów dotyczących zasady równego traktowania, proporcjonalności względem własności skarżącej i swobody prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej skutkowało uchyleniem wyroku w ww. zakresie. 1.7. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, będąc związany na podstawie art. 190 Ppsa wykładnią prawa dokonaną przez NSA, opisanym na wstępie wyrokiem z 10 września 2025 r. uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że zaskarżona uchwała stanowi prawnie dopuszczalny przejaw władztwa planistycznego gminy, umocowanego w art. 37a upzp. Jako akt planistyczny służy ona realizacji nadrzędnego interesu publicznego polegającego na ochronie ładu przestrzennego, co uzasadnia proporcjonalną ingerencję w prawo własności oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Wbrew argumentacji Skarżącej, wprowadzone uchwałą regulacje dotyczące dopuszczalnych gabarytów oraz liczby szyldów nie naruszają istoty tych praw, lecz mają na celu przeciwdziałanie eskalacji reklamowej i chaosowi wizualnemu, co mieści się w granicach ustawowego upoważnienia do określania zasad i warunków sytuowania nośników informacji wizualnej. Zaskarżone przepisy nie naruszają nadto zasady równości wobec prawa, gdyż mają charakter ogólny i znajdują zastosowanie do wszystkich podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. Sąd zaakcentował, że specyfika szyldów i reklam polega na ich funkcjonowaniu na styku przestrzeni prywatnej i publicznej, a ich wartość rynkowa wynika bezpośrednio z ekspozycji na publiczne arterie komunikacyjne, co legitymizuje prawo organu do narzucenia standardów estetycznych w imię dobra wspólnego. Działania Rady Miasta Gdańska, zmierzające do typizacji form reklamowych oraz ograniczenia ich dominacji w przestrzeni miejskiej, uznano za racjonalne i niezbędne dla osiągnięcia stanu harmonii krajobrazowej, w której nośniki te tworzą spójną całość z otoczeniem. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 170 Ppsa oraz art. 153 Ppsa w zw. z art. 190 Ppsa poprzez brak związania WSA w Gdańsku wyrokiem NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2571/24 w zakresie w jakim Sąd I instancji nie odniósł się do treści § 8 ust. 4 pkt 1, 2, 6 lit. b) oraz ust. 5 pkt 3 lit. d), w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały krajobrazowej oraz nie przeanalizował kwestii dotyczącej naruszenia indywidualnego interesu prawnego Skarżącej wynikającego z faktu pozbawienia jej dalszego prawa do umieszczania szyldów na dotychczasowych zasadach na terenach w obrębie lokalizacji jej restauracji w Gdańsku, w tym w szczególności poprzez niedokonanie oceny prawnej w aspekcie: - braku poszanowania funkcji usługowej wynikającej z przeznaczenia w planach miejscowych lub z przepisów ogólnych i decyzji o warunkach zabudowy; - naruszenia istoty prawa własności poprzez ograniczenie tej wiązki uprawnień, które w ramach prawa do korzystania dotyczą prawa do zabudowy, przebudowy, relokacji (szyldów) oraz istniejącego prawa do dokonania innych prac w ramach remodelingu restauracji i znajdujących się tam szyldów, - naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie swobody dalszego prowadzenia działalności mając na względzie specyfikę prowadzenia usług gastronomicznych w systemie sprzedaży dla zmotoryzowanych, w konsekwencji doszło także do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zakresie braku wyjaśnienia, dlaczego ograniczenia co do szyldów są, zdaniem Sądu, wprowadzone w sposób zachowujący zasadę proporcjonalności, skoro nie wzięto pod uwagę, że mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją Skarżącej (czyli z dużymi obiektami, a nie małymi punktami gastronomii; obiektami z dwoma lub trzema wejściami - co wymaga większej liczby szyldów; koniecznością zapewnienia obsługi zmotoryzowanych - co wymaga pylonu i prawa do oznakowania w górę oraz możliwości oznakowania linii [...]); II. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 art. 3 ust 1 w zw. z art. 4 ust 1 oraz art. 37a ust. 2 upzp oraz w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego, art. 2, art. 22, w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie nadmiernych ograniczeń w zakresie ustalenia ilości i wielkości dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych w tym tych będących szyldami, co zgodnie z treścią § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b) oraz ust. 5 pkt 3 lit. d), w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały, stanowi przejaw: - braku poszanowania funkcji usługowej wynikającej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy dla terenów restauracji Skarżącej (brak spójności uchwały z planami), - nieuwzględnienia istniejącego zagospodarowania terenów związanego ze specyfiką prowadzenia usług dla zmotoryzowanych klientów, w postaci istniejących budynków restauracji wraz z oznakowaniem, w tym totemem i pozostałymi elementami informacji wizualnej, w szczególności dedykowanej dla kierowców, dokonujących zakupu w systemie [...] co oznacza, że Skarżąca utraciła prawo które do tej pory posiadała, czyli prawo do remodelingu oznakowania, w tym przebudowy, zmiany lokalizacji i parametrów szyldów, - naruszenia istoty prawa własności poprzez dysfunkcyjne wprowadzenie zapisów sprzecznych z przeznaczeniem nieruchomości, - naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa własności, w konsekwencji powyższe stanowi naruszenie zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, 2) art. 37a ust. 2 upzp, poprzez jego niezastosowanie polegające na braku określenia maksymalnej wysokości dla szyldów na totemach w strefach SR, S2 i S3 określonych w §13, §15 i §17 uchwały, 3) obrazy zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie dyskryminacyjnych podmiotowo zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych będących szyldami, w tym: - dopuszczenie tablic reklamowych w systemie SIL na słupach oświetleniowych i trakcyjnych oraz wiatach przystankowych, a zatem wyłącznie na obiektach miejskich zlokalizowanych w pasie drogi publicznej, przy jednoczesnym zakazie umieszczenia reklam będących szyldami na terenach prywatnych w odległości 50 metrów od skrzyżowań i ulic, co wynika z porównana ustępów siódmych odpowiednio w § 11, 14, 15, 17 i 18 uchwały, w zw. z ust 3 pkt 11 lit. f) oraz ust. 4 pkt 3 lit. f) , § 13, 14, 15, 16, 17 i 18 uchwały, - dopuszczenie reklam typu A w przejściach podziemnych, kioskach i wiatach co wynika z treści z § 11 ust. 3 pkt 5, § 12 ust 4 pkt 8 lit. b), § 14 ust. 3 pkt 7 lit. b), § 15 ust. 3 pkt 8 lit. b), § 16 ust. 3 pkt 8 , § 17 ust. 3 pkt 8 lit. b) i § 18 ust 3 pkt 8 lit. b) uchwały), co zarazem świadczy o nieproporcjonalnym uprzywilejowaniu jednostek komunalnych miasta, a zatem ustaleniu dla Gdańska pozycji monopolisty, poprzez wykorzystanie celu w postaci ochrony krajobrazu do uporządkowania tablic i urządzeń w sposób pozwalający na osiągnięcie pozycji dominującej na rynku lokalnym, - dopuszczenie szyldów w ramach pylonu cenowego wyłącznie na stacjach paliw, zgodnie z definicją określoną w § 4 pkt 21 lit. a) uchwały krajobrazowej, a zatem z wykluczeniem innych podmiotów gospodarczych prowadzących usługi dedykowane dla klientów zmotoryzowanych; 4) art. 4 ust. 1 ustawy z 9 maja 2010 r. o informowaniu o cenach towarów i usług w zakresie, w jakim przepisy uchwały ograniczające możliwość ustawienia tablicy kwalifikowanej jako szyld z menu restauracji wzdłuż linii sprzedaży dla pojazdów; 5) bezprawne nakazanie w treści § 9 pkt 2 uchwały upublicznienia danych właściciela tablicy, co oprócz przekroczenia delegacji w zakresie określonej w art. 37a ust 1-9 upzp stanowi naruszenie ochrony danych osobowych, a przez to obrazę art. 51 Konstytucji RP, art. 8 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 16 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE, 6) art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 37a ust. 9 upzp w zakresie określenia warunków dostosowawczych wynikających z § 21 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały, pomimo że ustawodawca nie wprowadził we wskazanym przepisie zasad otrzymywania słusznej rekompensaty za wywłaszczenie planistyczne oraz niewłaściwe zastosowanie wskazanego art. 37a ust. 9 upzp w zakresie braku kompleksowego uregulowania zasad dostosowawczych, w tym brak opisu zasad ustalenia pierwszeństwa w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych posiadających te same parametry (podobną wielkość i odległość od ulicy), 7) art. 141 § 3 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia, gdzie są granice dopuszczalnego ograniczenia szyldów w odniesieniu do lokalizacji, z uwzględnieniem: a) uwarunkowań zagospodarowania i dopuszczalnej na danym obszarze zabudowy, co świadczy tak jakby dla Sądu I instancji: - nie było różnicy, czy oznakowanie w szyldy znajduje się w obrębie staromiejskim, portowym, czy też - co ma miejsce na przykład w odniesieniu do szyldów przy restauracji położonej przy ul. [...] w Gdańsku, w pobliżu wielopasmowej drogi, towarowych terenów kolejowych, magazynowych, oraz skupu i złomowania samochodów - a zatem terenów, które z istoty nie gwarantują utrzymania wysokiego standardu estetyki przestrzennej, b) rodzaju prowadzonej działalności, w tym wielkości obiektu i systemu sprzedaży, co świadczy jakby dla Sądu nie było różnicy, że te same ograniczenia szyldów dotyczą zarówno przenośnej przyczepy z tzw. kebabem nie posiadającej nawet podstawowego węzła sanitarnego oraz restauracji Skarżącej o powierzchni ponad pół tysiąca metrów, wyposażonej w media, w tym bieżącą wodę, ogródki zewnętrzne, oraz wejścia do restauracji z trzech stron budynku a także system sprzedaży na zewnątrz z okienka do auta - co wymaga odpowiedniego oznakowania w szyldy, c) braku wyjaśnienia dlaczego tablice i urządzenia reklamowe dopuszczone w obrębie dróg miejskich nie zakłócają wartości krajobrazowych, tak jak czynią to szyldy Skarżącej położone przy tych drogach, przez co Sąd unika wyjaśnienia dlaczego różnicuje podmiotowo wskazywane wartości ochrony krajobrazu, d) braku wyjaśnienia, czy porządkowanie przestrzeni kosztem podmiotów prywatnych może być zgodne z prawem, gdy skutkiem tych działań nie jest ochrona krajobrazu tylko uzyskanie przez gminę pozycji monopolisty. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.3. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest stwierdzenie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 170 w związku z art. 190 Ppsa. Sąd I instancji, orzekając ponownie, nie zastosował się w sposób należyty do wiążącej oceny prawnej sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2571/24. Należy przypomnieć, że orzeczeniem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt 2 uprzednio wydanego przez Sąd Wojewódzki wyroku z 10 lipca 2024 r. sygn. II SA/Gd 7/19, którym oddalono skargę w pozostałym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach tego wyroku zobowiązał Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy do zbadania specyfiki sytuacji Skarżącej wskazując, że Sąd ten nie odniósł się do treści § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b) oraz ust. 5 pkt 3 lit. d), w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały krajobrazowej i nie analizował kwestii dotyczącej zakresu ingerencji dotyczącej szyldów – co ma kluczowe znaczenie dla Skarżącej, gdyż nie wykorzystuje ona nieruchomości, na których buduje restauracje do umieszczania innych reklam, nigdy w jakiekolwiek sposób nie dochodzi na terenie jej restauracji do promowania cudzych usług lub produktów. Skarżąca instaluje zatem wyłącznie oznakowania dotyczące jej znaku graficznego oraz jej rodzaju działalności. Wskazane oznakowanie przy restauracji staje się zatem warunkiem prowadzenia na danej nieruchomości zorganizowanego przedsiębiorstwa. 4.4. Należy z całą mocą przypomnieć normatywny fundament kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej w trybie art. 101 usg. Przepis ten nie kreuje skargi powszechnej (actio popularis). Wykazanie naruszenia własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego stanowi bezwzględny warunek dopuszczalności skargi. Obowiązkiem sądu jest rygorystyczne zbadanie legalności ingerencji w tę właśnie, zindywidualizowaną sytuację prawną skarżącego. Czym innym jest bowiem abstrakcyjna ocena aktu planistycznego i generalna aprobata dla porządkowania przestrzeni przez gminę, a czymś diametralnie odmiennym ocena, czy regulacja ta nie narusza wolności działalności gospodarczej czy zasady równości na konkretnej nieruchomości. Skarżąca precyzyjnie zdefiniowała ramy swojego interesu prawnego, wskazując na 13 konkretnych lokalizacji na terenie Gdańska, ze szczególnym wyeksponowaniem 7 obiektów wolnostojących (objętych strefami SR, S2, S3 oraz SP). Nieruchomości te charakteryzują się zunifikowanym sposobem zagospodarowania i są ściśle zdeterminowane funkcją obsługi klientów zmotoryzowanych. Specyfika ta bezwzględnie wymaga zastosowania dedykowanych nośników informacyjnych (m.in. pylonów oraz tablic ofertowych przy linii obsługi pojazdów). Należy w tym kontekście odróżnić abstrakcyjną ocenę aktu planistycznego i generalną aprobatę dla porządkowania przestrzeni przez gminę od oceny, czy regulacja ta nie narusza istoty prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej w odniesieniu do owych 13 wskazanych w skardze nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy kluczowe jest zbadanie szczególnej relacji uchwały krajobrazowej do specyfiki obiektu gastronomicznego działającego w systemie obsługi zmotoryzowanych. Zaniechanie tej analizy przez Sąd I instancji i poprzestanie na ogólnikowej afirmacji władztwa planistycznego gminy stanowi zaprzeczenie istoty związania wyrokiem Sądu wyższej instancji. 4.5. W tym miejscu należy dodatkowo zaznaczyć, że na szczególne uwzględnienie zasługuje argumentacja Skarżącej dotycząca tablic cenowych (tzw. pylonów cenowych i tablic z menu) sytuowanych wzdłuż linii obsługi zmotoryzowanych. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2543/24, wydany na tle uchwały krajobrazowej dla miasta Tarnowa. Przesądzono w nim, że uchwała krajobrazowa w ogóle nie obejmuje swoim zakresem tablic z cenami sytuowanych przy liniach obsługi zmotoryzowanych. Umieszczenie cennika wzdłuż takiej linii stanowi bowiem realizację publicznoprawnego obowiązku przedsiębiorcy wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z 9 maja 2010 r. o informowaniu o cenach towarów i usług. W konsekwencji Skarżąca może sytuować tego rodzaju nośniki bez konieczności dostosowywania ich do restrykcji uchwały krajobrazowej, gdyż materia ta wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 37a upzp. Akt prawa miejscowego nie może reglamentować, a tym bardziej zakazywać, stosowania narzędzi służących wykonaniu bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa powszechnego. 4.6. Wobec zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 170 i art. 190 Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpatrzenie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności zarzutów naruszenia prawa materialnego (w tym art. 37a upzp oraz zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Skoro Sąd I instancji uchylił się od rzetelnego zbadania zakresu ingerencji uchwały w indywidualny interes prawny Skarżącej zgodnie z wiążącymi wytycznymi, dokonanie tej oceny po raz pierwszy przez sąd kasacyjny naruszałoby konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 Ppsa, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.