II SA/Wr 239/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia W. K., utrzymał m mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (także jako PINB) z dnia [...] r., nr [...], oddalające zarzuty W. K. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], DWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], nr [...], którą nakazano W. K. rozbiórkę murów oporowych zlokalizowanych na działce nr 7/4 przy ul. Z. w Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 72/14 oddalił skargę W. K. na tę decyzję; wyrok jest prawomocny. Następnie w dniu [...] r. PINB w L. wystawił upomnienie nr [...], a kolejno wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] r., wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie PINB w L. postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na W. K. grzywnę w kwocie 10 000 zł. Dalej podano, że pismem z dnia 25 lutego 2016 r. W. K. wniósł zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, lecz PINB wydał postanowienie z dnia [...] r., nr [...], którym zarzut oddalił. Na to postanowienie, w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniósł W. K.. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego zażalenia, DWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak oryginalnego pełnomocnictwa W. K. udzielonego M. K., który działał za stronę w postępowaniu. Wobec tego PINB w L. wezwał stronę do przedstawienia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa udzielonego M. K. i dokument ten wpłynął do akt administracyjnych. W następstwie powyższego, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w L. oddalił zarzuty W. K. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na to postanowienie wniósł W. K.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę na skutek wniesionego zażalenia wskazał, że art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji enumeratywnie wylicza przyczyny, które mogą stanowić podstawę wniesienia w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzutów. Jedynie zarzuty spełniające wymóg ustawowo przewidzianej podstawy podlegają rozpatrzeniu i mogą zostać uwzględnione. Powołaną przez skarżącego podstawę zgłoszonych zarzutów można uznać za czyniącą zadość opisanemu wyżej warunkowi, to jednak opartego na tej podstawie zarzutu uwzględnić nie sposób. Organ wojewódzki wyjaśnił, że jako podstawę podnoszonego zarzutu skarżący wskazał art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., który jest odwołaniem do art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 27 § 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Skarżący podnosi, iż tytuł wykonawczy z dnia 10 lutego 2016 r. nie zawiera pełnej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo braku sprecyzowania w tytule wykonawczym pełnej podstawy prawnej, organ wskazał, że w tytule wykonawczym wskazano jako podstawę prawną decyzję nr [...] wydaną na podstawie Prawa budowlanego, niemniej nie oznaczono przez jaki organ ww. decyzja została wydana. Jednak art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie obliguje do wskazania organu, który wydał decyzję stanowiącą podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji. Konieczność taka nie wynika również ze wzoru tytułu wykonawczego. Ponadto biorąc pod uwagę fakt, że wierzycielem w niniejszej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., nie może budzić wątpliwości, że pod pojęciem orzeczenia należy rozumieć orzeczenie wydane przez ten właśnie organ. Jeżeli egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, za prawidłowe należy uznać stanowisko, że powołanie jako podstawy prawnej obowiązku, samej tylko decyzji spełnia wymóg określony wart. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a, (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. II FSK 304/06). Kolejno, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a., który stanowi, że "tytuł wykonawczy zawiera datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku", wyjaśniono, że PINB w L. w tytule wykonawczym nr [...] poprawnie wskazał datę doręczenia upomnienia na dzień 28 września 2015 r., wobec powyższego wskazany zarzut nie jest zasadny. Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W. K.. W skardze zarzucił, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają art. 6 k.p.a. poprzez wydanie orzeczeń oddalających zasadnie zgłoszone zarzuty do tytułu wykonawczego, wbrew obowiązującym przepisom prawa. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia I instancji, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i tytułu wykonawczego, a ewentualnie o umorzenie prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego. Na uzasadnienie skargi podano, że organ wojewódzki przyznał, że jakkolwiek faktycznie organ wydający tytuł wykonawczy nie wskazał pełnej postawy prawnej jego wystawienia, to jednak uchybienie to nie jest wystarczające dla uznania bezskuteczności wydania tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżącego błędnie organy administracji obu instancji powołując się na nieistotność uchybienia przepisowi postępowania wskazują na prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego, na podstawie którego ma być prowadzona egzekucja nałożonego na skarżącego obowiązku. Jak już w zarzutach do tytułu wykonawczego wskazywał skarżący, ww. tytuł wykonawczy nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., bowiem nie zawiera podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji oraz stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny. Według orzecznictwa NSA, analiza treści art. 27 § 1 pkt 3 pozwala na stwierdzenie, że przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku będącego przedmiotem egzekucji należy rozumieć wskazanie decyzji i aktu prawnego na podstawie którego ową decyzję wydano. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., V SA/Wa 1666/12 stwierdzono, że wskazanie podstawy prawnej egzekucji administracyjnej oznacza, że chodzi o podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, koniecznym jest powołanie tej decyzji w tytule wykonawczym. W zasadzie przez pełną realizację tego obowiązku należy rozumieć wskazanie w podstawie prawnej obu tych elementów. Według utrwalonego poglądu doktryny, artykuł 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a obliguje także do wskazania organu, który wydał decyzję stanowiącą podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji. Należy podkreślić, że w art. 27 § 1 pkt 3 ww. ustawy mowa jest o podstawie prawnej egzekwowanego obowiązku, a tą jest w tym przypadku konkretna decyzja, której określenie powinno obejmować nie tylko jej tytuł i podstawę prawną jej wydania, ale także organ który ją wydał. Według skarżącego oddalając zarzuty wniesione od wydanego tytułu wykonawczego organy błędnie oceniły procedurę wystawienia tytułu wykonawczego, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skoro bowiem ustawodawca umożliwia wydanie tytułu wykonawczego oraz prowadzenie na jego podstawie postępowania egzekucyjnego i uzależnia to od spełnienia przez dokument odpowiednich wymogów, to nie należy ich traktować instrukcyjnie. Powyższe wskazuje na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania w zakresie sprawowanej kontroli prawidłowości wydania tytułu wykonawczego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i z tej przyczyny sądowa kontrola tych orzeczeń jest niezbędna. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 239/17 oddalił wniosek skarżącego w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i tytułu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja ( czy też postanowienie) administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności albo celowości, jak też nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red ] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły bowiem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonego orzeczenia - prowadząca w istocie do pojęcia innego rozstrzygnięcia - uzasadniałaby jego eliminację przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie skarżący nie zgadza się z postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej także DWINB) z dnia [...] r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanym także PINB) z dnia [...]r., nr [...] oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią zatem przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.). Analiza regulacji prawnych zawartych w tym akcie wskazuje, że zarzuty są w postępowaniu egzekucyjnym środkiem ochrony zobowiązanego w sytuacji gdy wdrożona egzekucja narusza istotne zasady tego postępowania egzekucyjnego lub gdy jest ona niedopuszczalna. Ustawodawca w sposób ścisły określił w art. 33 u.p.e.a. przyczyny zarzutów, co oznacza, że podstawę ich wniesienia mogą stanowić jedynie okoliczności wymienione w art. 33 przywołanej ustawy. Na wnoszącym zarzuty spoczywa natomiast każdorazowo obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w tym przepisie stanowi podstawę wniesionego środka prawnego oraz wykazania, że naruszenie to miało charakter istotny. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, zatem wniesienie tego środka z innych przyczyn niż określone w art. 33 u.p.e.a. nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. W konsekwencji wskazywane w zarzutach okoliczności, które zdaniem zobowiązanego wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego i świadczą o jego niedopuszczalności, zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez właściwy organ egzekucyjny. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie wskazany przez zobowiązanego, to nie może on być następnie rozpoznany przez organ egzekucyjny, również w postępowaniu zażaleniowym. Także w skardze do sądu administracyjnego nie będzie można skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu nieuwzględnienia okoliczności będącej przeszkodą w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, jeżeli wcześniej nie wniesiono zarzutu w sprawie prowadzenia tej egzekucji, obejmującego tę okoliczność. Zgodnie z art 33 § 1 u.p.e.a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. W niniejszej sprawie pełnomocnik zobowiązanego oparł zarzut przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu na podstawie wskazanej w art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., zarzucając wadliwość tytułu wykonawczego na podstawie którego prowadzona jest egzekucja, ze względu na brak wskazania w nim podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji oraz stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, że nie zaistniała - jako podstawa do wniesienia zarzutu - sytuacja wskazana w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. dotycząca niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 tej ustawy. Zasadnie u podstaw tej oceny legło odwołanie się do art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. określającego, że tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że przepis art. 27 § 1 u.p.e.a. określa elementy, które powinien zawierać każdy tytuł wykonawczy, m.in. wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Przy badaniu czy tytuł wykonawczy spełnia wymóg zawarcia ww. elementu trzeba mieć na uwadze, że brak jest normatywnego uregulowania co należy rozumieć pod pojęciem "podstawa prawna obowiązku". Według wypracowanych poglądów orzecznictwa wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oznacza podanie aktu prawnego - gdy podstawą egzekucji jest przepis - z którego wprost wynikają określone obowiązki lub - w przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej - koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Judykatura przyjmuje także, że wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o podanie aktu prawnego na podstawie którego wydano decyzję ale wystarczające jest też powołanie samej decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. II GSK 2431/11 CBOSA). Inaczej mówiąc, obowiązek zawarcia w tytule wykonawczym podstawy prawnej podlegającego egzekucji administracyjnej obowiązku polega na podaniu aktu prawnego na podstawie którego wydano decyzję administracyjną lub wskazaniu decyzji wydanej na podstawie tego aktu (tak WSA w wyroku z dnia 13 marca 2011 r. I SA/Go 1014/11 i z dnia 29 sierpnia 2008r. I SA/Go 322/08, CBOSA). Przywołane wyżej orzeczenia nie potwierdzają zatem stanowiska pełnomocnika skarżącego sugerującego, że dla spełnienia omawianego obowiązku konieczne jest powołanie w tytule wykonawczym zarówno aktu prawnego stanowiącego podstawę egzekwowanego obowiązku jak i wydanej na jego podstawie decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, to obowiązek zawarcia w tytule wykonawczym podstawy prawnej zostaje spełniony przez wskazanie decyzji wydanej na podstawie danego aktu prawnego. W kontekście poczynionych uwag stwierdzić należy, że kwestionowany tytuł wykonawczy zawiera wystarczające elementy przewidziane w przepisie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., pozwalające na poprawne prowadzenie egzekucji. Organ wskazał w nim bowiem treść egzekwowanego obowiązku (nakaz rozbiórki murów oporowych położnych na nieruchomości przy ul. [...] na działce nr [...]), akt normatywny stanowiący podstawę egzekwowanego obowiązku (ustawę - Prawo budowlane z przywołaniem publikacji tekstu jednolitego) oraz decyzję w której obowiązek ten został nałożony (decyzja z dnia [...]). W zakresie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku wskazane więc zostało Prawo budowlane z podaniem miejsca publikacji oraz decyzja nakładająca obowiązek z podaniem daty jej wydania i numeru. W tytule wykonawczym nie wskazano nazwy organu który decyzję wydał, ale w tym względzie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w realiach niniejszej sprawy nie jest to przeszkoda w prowadzeniu egzekucji. Organ egzekucyjny którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. jest bowiem jednocześnie wierzycielem a nazwa wierzyciela który wydał decyzję stanowiącą podstawę egzekucji, została w całości podana w polu "C" przedmiotowego tytułu wykonawczego. Dodatkowo, co także zauważa organ odwoławczy, z normatywnego wzoru tytułu wykonawczego nie wynika wprost obowiązek wskazania w polu "B" także nazwy organu który wydał decyzję. W ocenie Sądu kwestionowany tytuł wykonawczy spełnia w dostateczny sposób wymóg wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, co stanowi o niezasadności podniesionego w tym względzie zarzutu. Niezrozumiały jest zaś zarzut braku stwierdzenia w tytule wymagalności obowiązku. Kwestionowany tytuł spełnia także ten wymóg o czym świadczy zapis figurujący w polu "C" ( "obowiązek wskazany w tytule wykonawczym obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji (...)"). W tej sytuacji podniesiony w tym względzie zarzut, który zresztą nie został uzasadniony, Sąd uznał za bezzasadny. W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.