II SA/Wr 173/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dominik Dymitruk Sędzia WSA Marta Pawłowska Protokolant: starszy asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 grudnia 2025 r. Nr SOC-OP.621.1.28.2025.DT w przedmiocie odmowy uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zakwestionowaną decyzją z dnia 12 grudnia 2025 r. (Nr SOC-OP.621.1.28.2025.DT) Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania B. G. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia 12 marca 2025 r. (Nr WSO.5343.5.21.2025.JR) odmówiono uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania G. M. (dalej: uczestnik postępowania) na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w K. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżąca pismem z dnia 17 września 2024 r. wniosła o uchylenie czynności zameldowania G. M. (dalej: uczestnik postępowania), oświadczając, że nigdy nie mieszkał on w przedmiotowym lokalu i że od wielu lat mieszka on w Niemczech, w H. Do wniosku został dołączony wypis aktu notarialnego umowy darowizny repertorium [...] nr [...] z dnia 20 września 1995 r., zgodnie z którym skarżąca została wskazana jako właścicielka niezabudowanej działki nr [...] położonej we wsi K. Decyzją z dnia 12 marca 2025 r. (Nr WSO.5343.5.21.2025.JR) Wójt orzekł o odmowie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania uczestnika na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w K. Powyższa decyzja została oprotestowana przez skarżącą. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak wskazano istota niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy w dniu 3 lipca 2020 r., tj. w dacie zarejestrowania przez organ gminy czynności materialno-technicznej zameldowania uczestnika postępowania na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, istniały podstawy do tego zameldowania. Organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzonych oględzin przedmiotowego lokalu potwierdzono, że znajdują się w nim rzeczy uczestnika, jego samochód, kamper. W toku postępowania przed organem I instancji świadkowie przesłuchani w sprawie zeznali, że uczestnik postępowania mieszka w przedmiotowym lokalu, ale wyjeżdża za pracą za granicę w celach zarobkowych. Zdaniem Wojewody podjęcie pracy za granicą nie musi oznaczać, automatycznie, że centrum życiowe tej osoby zlokalizowane jest w miejscowości, w której pracuje i że z tego powodu doszło do zerwania więzi z miejscem, w którym jest ona zameldowana na pobyt stały. W ocenie Wojewody ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że uczestnik postępowania mieszka w przedmiotowym lokalu i że jest to lokal, do którego wraca po pracy za granicą, przechowuje w tym lokalu swoje rzeczy i sprzęty, dokonuje opłat za energię elektryczną, odbiera korespondencję. Nie utracił on zatem więzi z przedmiotowym lokalem jako miejscem pobytu stałego. Odnośnie stanowiska skarżącej, że jest jedynym właścicielem działki położonej przy ul. [...] w K. i że jej były mąż J. M. nie posiada uprawnień ani pełnomocnictw, które upoważniają go do meldowania kogokolwiek w przedmiotowej nieruchomości wyjaśniono, że decyzje z zakresu ewidencji ludności mają charakter wyłącznie ewidencyjny i nie mają wpływu na kwestie dotyczące praw do lokalu. Wobec powyższego stwierdzono, że skoro z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż uczestnik postępowania mieszka w przedmiotowym lokalu, to brak było podstaw prawnych do uchylenia wpisu o zameldowaniu tej osoby na pobyt stały w lokalu. W skardze na powyższą decyzję Wojewody skarżąca wskazała m.in., że jest jedyną właścicielką nieruchomości, a nadto nigdy nie udzielała zgody lub pełnomocnictw J. M., aby posługując się aktem notarialnym meldował pod wskazanym adresem uczestnika. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. W dniu 6 sierpnia 2026 r. do Sądu wpłynęło pismo uczestnika, w którym wniósł o odrzucenie skargi. Podczas rozprawy w dniu 12 sierpnia 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz oświadczył, że nie wnosi o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 274 ze zm., dalej: u.e.l.), zgodnie z którym jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie wyjaśnić przyjdzie, że zameldowanie jest rejestracją miejsca pobytu i konsekwencją zamieszkania pod oznaczonym adresem. Te uwagi należy uzupełnić o wskazanie, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.e.l., obywatel polski dokonuje zameldowania na pobyt stały lub czasowy na piśmie utrwalonym w postaci: 1) papierowej - na formularzu opatrzonym własnoręcznym podpisem, w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport, albo 2) elektronicznej - na formularzu opatrzonym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, umożliwiającym wprowadzenie danych do rejestru PESEL przez organ, o którym mowa w pkt 1, pod warunkiem otrzymania dowodu, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2026 r. poz. 3). Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 2 u.e.l., obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy na piśmie utrwalonym w postaci papierowej przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego, oraz - do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Przy czym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilnoprawna, odpis z księgi wieczystej albo wyciąg z działów I i II księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu. (art. 28 ust. 2b u.e.l.). Według art. 30 ust. 1 u.e.l., w formularzu zgłoszenia pobytu stałego zamieszcza się: 1) nazwisko i imię (imiona); 2) numer PESEL, o ile został nadany; 3) datę i miejsce urodzenia, o ile numer PESEL nie został nadany; 4) kraj urodzenia; 5) (uchylony); 6) kraj poprzedniego miejsca zamieszkania; 7) adres nowego miejsca pobytu stałego; 8) (uchylony); 9) podpis właściciela lokalu lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu; 10) nazwisko i imię pełnomocnika, o ile został ustanowiony; 11) adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, jeżeli osoba dokonała zameldowania na pobyt stały na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej; 12) adres poczty elektronicznej lub numer telefonu komórkowego; 13) informację o wyrażeniu zgody na przekazanie danych do rejestru danych kontaktowych osób fizycznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zameldowanie nie jest potwierdzeniem uprawnień do lokalu ani formą nadania takich uprawnień. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej zameldowania toczącej się na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności, dotyczących pobytu stałego lub pobytu czasowego, do organów administracji należy ustalenie, czy osoba, która chce w konkretnym lokalu być zameldowana, faktycznie w tym lokalu zamieszkuje (przebywa). Przy tym to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Co więcej zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W okolicznościach sprawy organ odwoławczy stwierdził, że: "Z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wynika zatem, że G. M. mieszka w przedmiotowym lokalu i że jest to lokal, do którego wraca po pracy za granicą, przechowuje w tym lokalu swoje rzeczy i sprzęty, dokonuje opłat za energię elektryczną, odbiera korespondencję. Nie utracił on zatem więzi z przedmiotowym lokalem jako miejscem pobytu stałego." Odnośnie twierdzeń skarżącej, że jest ona jedynym właścicielem działki położonej przy ul. [...] w K. organ stwierdził natomiast, że decyzje z zakresu ewidencji ludności mają charakter wyłącznie ewidencyjny i nie mają wpływu na kwestie dotyczące praw do lokalu. Należy zatem podzielić pogląd judykatury, zgodnie z którym: "warunkiem dopuszczalności zameldowania danej osoby jest potwierdzenie jej pobytu w lokalu przez podmiot, który nie tylko obiektywnie dysponuje tytułem prawnym do lokalu (w szczególności wynikającym z własności), ale także legitymuje się dokumentem potwierdzającym ten tytuł. Bez okazania wymaganego dyspozycją art. 28 ust. 2 u.e.l. dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu zameldowanie w drodze czynności materialno-technicznej jest niedopuszczalne." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1769/23, publ. CBOSA). Z analizy akt sprawy – w tym zgłoszenia pobytu stałego przez G. M. – wynika, że w zgłoszeniu powołano się na umowę użyczenia z 15 września 2009 r. Tymczasem jak wynika z samej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji dołączył do akt sprawy następujące dokumenty: - informację z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów, stwierdzającą, że działka nr [...] położona jest pod adresem przy ul. [...] w K.; - zaświadczenie o zameldowaniu G. M. przy ul. [...] w K. od dnia 3 lipca 2020 r.; - formularz zgłoszenia pobytu stałego G. M. w przedmiotowym lokalu z dnia 3 lipca 2020 r. W rezultacie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, aby organy w jakikolwiek sposób zweryfikowały umowę użyczenia z 15 września 2009 r. W szczególności nie ustalono, czy taka umowa była rzeczywiście zawarta, ani okoliczności treści tejże umowy. W szczególności nie wiadomo nawet czy z treści tej umowy (jeśli była zawarta!) wynikały jakiekolwiek uprawnienia, a które pochodziłyby od właściciela nieruchomości do zameldowania kogokolwiek na jej terenie. Tym samym w aktach sprawy brakuje podstawowych dokumentów wymaganych dyspozycją art. 28 ust. 2 u.e.l. Nie wyjaśniając tej kwestii organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie zebrały pełnego materiału dowodowego, a tym samym nie ustaliły faktów mających znaczenie dla załatwienia niniejszej sprawy, a ponadto zastosowania normy prawa materialnego. Trzeba także dodać, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu swojej decyzji położył nacisk na kwestie niezbędne do wymeldowania z miejsca pobytu stałego, a nie kontroli czynności materialnotechnicznej- zameldowania. Powyższe względy doprowadziły Sąd do uznania, że istnieją naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8, 107 kpa) i prawa materialnego (art. 28 ust. 2b i art. 30 ust. 1 u.e.l.), które uzasadniały konieczność ponownego rozpatrzenia w sposób kompleksowy sprawy uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie oceny tego materiału, stosownie do art. 80 kpa. Nie przesądzając w żaden sposób ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy Sąd wskazuje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy weźmie pod uwagę rozważania i wskazania opisane powyżej. W rezultacie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.