II SA/Wr 156/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: starszy asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2026 r. sprawy ze skargi P[...]sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 kwietnia 2025 r. Nr IF-O.7840.282.2021 PF w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego, niepołączonego trwale z gruntem oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 kwietnia 2025 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania Spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "strona skarżąca"), od decyzji Starosty B. z dnia 6 listopada 2020 r. nr 925, wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego, niepołączonego trwale z gruntem na działce nr [...], obręb [...] G., jednostka ewidencyjna [...] N. - obszar wiejski, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że w dniu 26 października 2020 r. strona skarżąca wystąpiła do Starosty B. ze zgłoszeniem zamiaru budowy obiektu tymczasowego niepołączonego trwale z gruntem. Roboty miały polegać na usunięciu humusu, ułożeniu płyt drogowych na ubitym podłożu, ustawieniu kontenerów, połączeniu podciążenia kontenerów i montażu reklamy, na 180 dni, na działce nr [...] obręb G. Decyzją z dnia 6 listopada 2020 r. Starosta wniósł sprzeciw wobec planowanych robót, wyjaśniając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu pierwszej instancji część tej działki jest zlokalizowana w obrębie jednostki planistycznej [...] RP, RL opisanej w uchwale Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 1996 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. gmina N. oraz w jednostce planistycznej G[...] RP, PL opisanej w uchwale Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 1996 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. gmina N. (Dz. Urz. Woj. Jeleniogórskiego z 1996 r., nr [...], poz, [...]). Uznał przy tym, że część działki objęta planowanym zamierzeniem budowlanym' jest położona na terenie oznaczonym symbolem G[...] RP, PL, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje tereny otwarte w północno-wschodniej części wsi. Projektuje się dolesienia na enklawach gruntów rolnych przylegających do zwartych kompleksów leśnych. Natomiast § 6 ust. 2 uchwały stanowi, że na rozłogach wsi, poza terenem zainwestowania o rozproszonej zabudowie, obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. Organ pierwszej instancji uznał, że na terenie objętym planowaną inwestycją budowlaną występuje zakaz zabudowy kubaturowej, co w konsekwencji przesądza o konieczności wniesienia sprzeciwu wobec planowanej inwestycji budowlanej Utrzymując opisaną decyzję w mocy, Wojewoda Dolnośląski w pierwszej kolejności wyjaśnił, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej jako: "p.b."), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca wprowadził jednak odrębne regulacje, wyłączające określone zamierzenia budowlane z opisanego powyżej obowiązku (art. 29-31 p.b.). Zamknięty katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę został wyliczony w sposób wyczerpujący w art. 29 ust. 1-4 p.b., co oznacza, że niewymienione w tym przepisie roboty budowlane wymagają uzyskania w drodze decyzji pozwolenia na budowę. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie wyżej wymienionych robót budowlanych nie oznacza jednak rezygnacji z administracyjnej kontroli prawidłowości wykonania tych robót. Jak dalej wywodzono w decyzji, zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b., w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2a cytowanej ustawy do zgłoszenia należy dołączyć: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb; 3) pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów; 4) projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane w przypadku: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9, 23 i 30, oraz b) instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e; 5) projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 i 28 p.b.. Z kolei w myśl art. 30 ust. 6 ustawy p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje oraz 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem zgłoszenia jest obiekt tymczasowy nie połączony trwale z gruntem, o którym jest mowa w art. 3 pkt 5 ustawy p.b. Zgodnie z definicją podaną w tym przepisie należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Jednym z elementów charakteryzujących tymczasowy obiekt budowlany jest to połączenie z gruntem. Wojewoda podkreślił że czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/GD 1098/21). Ponadto jak podkreślił organ, trwałe związanie obiektu z gruntem oznacza stabilne posadowienie obiektu, tak, że opiera się on czynnikom zewnętrznym, np. atmosferycznym. Nie decyduje o tym więc ani sposób ani metoda związania z gruntem, istotne jest, czy cechy i cel tego obiektu wymagają trwałego związania. Dalej Wojewoda wywodził, że art, 29 ust. 1 pkt 7 p.b. stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów ¡budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak podniesiono, w analizowanej sprawie badanie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dorowadziło do jednoznacznego wniosku, że przepisy obowiązującego w tym zakresie prawa miejscowego nie zezwalają na realizację inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że co prawda organ pierwszej instancji uznał, że zgłaszana inwestycja budowlana ma być realizowana na terenie części działki nr [...], dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na podstawie uchwały Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 1996 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. gmina N., jednakże w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem [...] RP, RL opisanym w uchwale Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 1996 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. gmina N. W § 5 tejże uchwały podano, że przez symbol [...] RP, RL należy rozumieć 1 tereny otwarte wsi pomiędzy drogą nr [...] i obszarem zainwestowania wiejskiego, natomiast w § 6 podano ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla terenów otwartych. Zgodnie z nimi ustala się zachowanie istniejących lasów, wyznaczając przebieg granicy rolno-leśnej obejmującej dolesienia (ust. 1). Na rozłogach wsi obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej (ust. 2) oraz dopuszcza się możliwość prowadzenia sieci infrastruktury technicznej, zalecając ich prowadzenie wzdłuż placów drogowych (ust. 3). Wojewoda wyjaśnił przy tym, że § 5 planu, wprowadzając zakaz zabudowy kubaturowej na wskazanym terenie, nie wprowadził definicji takiej zabudowy. Stąd, wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podniósł, że pod pojęciem obiektu kubaturowego uznać należy budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości. W ramach planowanej inwestycji budowlanej przewidziano ustawienie kontenerów, a następnie ustawienie reklam. Na przedmiotowy obiekt tymczasowy mają składać się cztery kontenery o wymiarach 2,44 mx 12,19 m x 1,56 m. Jak podkreślił organ, ustawa Prawo budowlane wprost dokonuje kwalifikacji prawnej obiektu kontenerowego jako "tymczasowego obiektu budowlanego", o czym jest mowa w art. 3 pkt 5 p.b. Zgodnie z definicją zawartą w przywołanym przepisie kontener będzie taktowany jako obiekt budowlany. Jednakże z uwagi na fakt, że kontener charakteryzuje się wydzieleniem pewnej objętości z przestrzeni, można również mówić o nim jako o obiekcie kubaturowym. Jak wskazano, § 6 ust. 2 uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania odnosi się do rozłogów wsi, poza terenem zainwestowania o rozproszonej zabudowie. Definiując pojęcie "rozłóg wsi" (o czym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mówi), organ odwoławczy posiłkowo wykorzystał definicję "rozłogu gruntów", o czym jest mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1191) przez co należy rozumieć rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych, czyli w analizowanej sprawie rozmieszczenie terenów zabudowanych w stosunku do terenów otwartych (wyjaśniając, że pojęciem terenów otwartych posługuje się § 6 uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W § 5 tejże uchwały podano, że przez symbol [...] RP, RL należy rozumieć tereny otwarte wsi pomiędzy drogą nr [...] i obszarem zainwestowania wiejskiego. Mając na uwadze podaną powyżej charakterystykę planowanej inwestycji budowlanej, jak też ustalania zawarte w § 6 uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w ust. 2 zakazuje lokalizacji zabudowy kubaturowej na rozłogach wsi i terenach otwartych, organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja budowlana, będąca zabudową kubaturową, jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do WSA we Wrocławiu złożyła P. sp. z o.o. w B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, z uwagi na ustalenie, że zgłoszone przez skarżącą zamierzenie budowalne narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości G., podczas gdy w rzeczywistości Wojewoda oraz Starosta nie dokonali ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie przedmiotowej niezgodności z mpzp, a w konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji o zaskarżonej treści; - art. 15 k.p.a. poprzez brak zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania w sytuacji, w której Wojewoda uznał w zaskarżonej decyzji, iż Starosta B. uprzednio błędnie uznał, że działka gruntu nr [...], na której znajdować się miał przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w postaci uchwały Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 1996 r. nr [...] i w oparciu o takie wnioski Starosta dokonał dalszych ustaleń skutkujących wyrażeniem sprzeciwu względem zgłoszonego zamierzenia budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowa działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w postaci uchwały Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 1996 r. nr [...], a zatem skoro Starosta wydał decyzję w 1 instancji opartą o błędne ustalenia, to celem dochowania podstawowej zasady postępowania administracyjnego - zasady dwuinstancyjności postępowania Wojewoda zamiast utrzymywać decyzję Starosty w mocy, był obowiązany uchylić decyzję Starosty B. i skierować sprawę do ponownego rozpoznania; - art. 7, 75§ 1, 77 §1 k.p.a. poprzez bezzasadne zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia czym są "rozłogi wsi", o których mowa w § 6 mpzp w kontekście obowiązującego zakazu zabudowy kubaturowej, podczas gdy Wojewoda samodzielnie dokonał interpretacji tego pojęcia i sformułował autorską definicję z pominięciem wykładni językowej, podczas gdy powinien był zwrócić się Rady Miejskiej w N. celem uzyskania wyjaśnień czym są rozłogi wsi oraz czy działka nr [...] znajduje się narzeczonych rozłogach wsi. Co w konsekwencji skutkowało również naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust, 6 pkt 2 prawa budowalnego, poprzez błędne uznanie, że planowane zamierzenie budowlane narusza zapisy obowiązującego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Na rozprawie w dniu 19 maja 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026, poz. 143, ze zm., dalej p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie, w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu, podlegała decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 czerwca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia 6 listopada 2020 r. którą wniósł sprzeciw do zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy obiektu tymczasowego niepołączonego trwale z gruntem na działce nr [...] w G. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis z art. 30 ust. 6 pkt 2 i 4 p.b., zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy lub roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Stosownie zaś do art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że przepis z art. 30 ust. 6 p.b. przewiduje obowiązek wniesienia sprzeciwu w ściśle określonych sytuacjach. Ustawowe określenie "wnosi sprzeciw" oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w powołanym przepisie. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1796/22). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy ustalił, że działka zainwestowania (nr [...],obręb G.), położona jest w całości na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 1996 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. gmina N. Teren na jakim położona jest działka oznaczony jest na rysunku planu symbolem [...] RP, RL opisanym w uchwale. W § 5 tejże uchwały podano, że przez symbol [...] RP, RL należy rozumieć 1 tereny otwarte wsi pomiędzy drogą nr [...] i obszarem zainwestowania wiejskiego, natomiast w § 6 podano ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla terenów otwartych. Zgodnie z nimi ustala się zachowanie istniejących lasów, wyznaczając przebieg granicy rolno-leśnej obejmującej dolesienia (ust. 1). Na rozłogach wsi obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej (ust. 2) oraz dopuszcza się możliwość prowadzenia sieci infrastruktury technicznej, zalecając ich prowadzenie wzdłuż placów drogowych (ust. 3). Wbrew zarzutom skargi, skorygowanie błędu Starosty, co do faktu, ze działka zainwestowania w całości położona jest na obszarze przywołanego planu miejscowego, nie narusza zasady dwuinstancyjności. Przeciwnie, zasada dwuinstancyjności oznacza, że organ odwoławczy nie ogranicza się do pewnego rodzaju zweryfikowania decyzji pierwszej instancji, ale obowiązany jest w całości sprawę rozpoznać na nowo. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady i dlatego może nastąpić wyłącznie w ściśle określonych ustawa przypadkach (art. 138 § 2 k.p.a.), gdy niemal całe postepowanie dowodowe należy uzupełnić. Jednakże co najbardziej w sprawie istotne to okoliczność, organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie mógł wydać rozstrzygnięcia o treści jakiej domaga się strona skarżąca, albowiem w sprawie mamy do czynienia ze specyficznym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja o wniesieniu sprzeciwu. Samo zgłoszenie nie jest aktem administracyjnym uregulowanym w k.p.a. Organ odwoławczy rozpatrując w wyniku złożonego środka zaskarżenia sprawę dotyczącą zgłoszenia budowy lub robót budowlanych nie może pomijać specyfiki instytucji zgłoszenia polegającej przede wszystkim na tym, że wydanie decyzji o sprzeciwie jest ograniczone czasowo. Stanowi o tym wprost art. 30 ust. 5 p.b., zgodnie z którym: organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można natomiast przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Upływ określonego w art. 30 ust. 5 P.b terminu 21 dni wywołuje określone konsekwencje zarówno dla inwestora jak też dla organu. Dla inwestora oznacza, że ma on prawo rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem, a dla organu koniec terminu w którym powinien merytorycznie ocenić zgłoszenie (ewentualnie wezwać inwestora do uzupełniania zgłoszenia) oraz utratę kompetencji do wniesienia sprzeciwu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że termin z art. 30 ust.5 p.b ma charakter terminu prawa materialnego który nie podlega przedłużeniu i przywracaniu a jego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Taka charakterystyka omawianego terminu, nie pozostaje także bez znaczenia dla postępowania odwoławczego. Organ II instancji musi bowiem uwzględnić, że wniesienie odwołania nie powoduje przedłużenia terminu z art. 30 ust. 5 P.b co z kolei rzutuje na katalog możliwych do podjęcia rozstrzygnięć. W związku z tym zauważyć należy, że odnośnie tego rodzaju terminów prawa materialnego (art. 30 ust. 5 i art. 54 P.b) w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z przekroczeniem wskazanego terminu, stanowi naruszenie prawa materialnego. Po upływie 21 dniowego terminu organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej, gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu (por. orzeczenia dotyczące materialnoprawnego charakteru terminu z art. 30 ust. 5 P.b. i podobne odnośnie art. 54 ww. ustawy: wyrok NSA z 21 maja 2009 r., II OSK 724/08; z 14 marca 2012r., II OSK 2471/10; z 13 lutego 2013r., II OSK 1926/11; z 20 października 2015r., II OSK 957/15; z 11 stycznia 2018r. II OSK 1159/17, z 28 sierpnia 2018r., II OSK 2199/16, z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 415/19, z 15 marca 2023 r. II OSK 164/22, z dnia 25 lipca 2024 r. II OSK 1573/23, CBOSA). Należy więc uznać, że jest to jeden z przypadków, gdy organ odwoławczy jest ograniczony w możliwościach podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a.(por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s.403). Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko organu w jakim dokonał on interpretacji pojęcia "rozłogi wsi". Nie jest zasadny zarzut skargi, że wymagało to dla prawidłowości rozstrzygnięcia, zwrócenia się do Rady Miejskiej o dokonanie wykładni zapisów planu. określenie to nie tylko ma jasne znaczenie w języku polskim (rozmieszczenie gruntów), ale jak trafnie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, posiada swą definicję legalną w w art. 1 ust. 2'pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 119 t.j.). Za prawidłowe więc uznać należy stanowisko organu, aby posiłkowo posłużyć się definicja zawarta w przytoczonej ustawie, albowiem nie powinno się – wedle zasad techniki prawodawczej – nadawać różnych znaczeń tym samym terminom w różnych aktach prawnych. W ocenie Sądu prawidłowo również ustalono, że planowana inwestycja ma charakter obiektu kubaturowego, z pewnością bowiem można zmierzyć jej objętość, posiadać bowiem będzie ściany, dach i podłogę. Kwestia ta zresztą nie wydaje się sporna w świetle zarzutów skargi. Sąd nie dopatrzył się także uchybienia przepisom postępowania, w tym zwłaszcza, wskazanego w skardze, naruszenia art. 7, 80 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało przez organy administracji publicznej w zgodzie z przepisami k.p.a. Organy zgromadziły materiał dowodowy, niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i dokonały jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do prawidłowego zastosowania przepisów p.b. i podjęcia decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i 4 p.b. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.