II SA/Wr 137/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 7417 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 19.01.2023 r., sygn. akt II OSK 25/20 (dalej jako "wyrok NSA") Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14.08.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 334/19 (dalej jako "wyrok WSA") – mocą którego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 08.02.2019 r., nr SKO 4141/1/2019 w przedmiocie ustalenia K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca) jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Przytaczając stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności na następujące okoliczności. Decyzją z 19.11.2018 r., nr 14/2018 - wydaną po uprzednich dwóch decyzjach kasacyjnych, w tym decyzji SKO w Wałbrzychu z 23.03.2018 r., nr SKO 4141/4/2018 - Prezydent Miasta Ś. ustalił jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w wysokości 148 650, 00, którą skarżąca zobowiązana jest uiścić, w związku ze zbyciem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] - obręb [...], położone w Ś. przy ulicy [...]. W pkt 2 osnowy decyzji wskazano, że ustalona opłata stanowi 30% wzrostu wartości tych działek o łącznej powierzchni [...] ha wynikłego ze zmiany funkcji terenu w następstwie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżąca zbyła aktem notarialnym z 29.05.2015 r. i z 01.06.2015 r. działki nr: [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Do 31.12.2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...].12.1994 r., który utracił ważność z dniem 31.12.2003 r. (na mocy art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Według ustaleń tego planu działki (przed podziałem oznaczone jako [...] i [...]) były położone w obszarze istniejącej funkcji dominującej: otwartych terenów upraw rolnych, łąk, łęgów itp., na którym: należało zachować funkcję dominującą i zakazywało się inwestowania w funkcje nierolnicze. Funkcję dominującą można było restrukturyzować poprzez: lokalizację budynków i urządzeń wchodzących w skład gospodarstw rolnych za wyjątkiem obiektów trwałych na terenach kierunkowej rezerwy rozwoju miasta, lokalizację ogrodów działkowych, lokalizację cmentarzy. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...].01.2001 r. zatwierdzającą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ś. funkcja działek została zmieniona na: teren wiodący funkcją usługową. Następnie uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...].03.2005 r. zmieniającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. zmieniła się funkcja ww. działek na: projektowane tereny zabudowy usługowej, a uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...].07.2009 r. zmieniającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. działki nr [...], [...], [...], [...] objęte zostały funkcją: tereny zabudowy usługowej w tym usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m². Przed dniem 26.04.2013 r., tj. przed dniem wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...]. Teren działek był użytkowany wg. jego stanu tj. jako działki rolne. Decyzją Prezydenta Miasta Ś. z 23.06.2014 r. nastąpił podział działek, tj.: działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...], [...] i [...], działka nr [...] na działki nr: [...], [...], [...], a następnie decyzją Starosty Ś. z 14.01.2015 r. w sprawie realizacji inwestycji drogowej został zatwierdzony kolejny podział działek i tak: działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...] i [...], a działka nr [...] na działki nr: [...] i [...]. Z kolei uchwałą Rady Miejskiej z [...].02.2013 r. dla obszaru ulicy [...] został przyjęty nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowy obszar to "teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²". Dalej w uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się do dotychczas prowadzonego postępowania w sprawie i ostatecznie wskazał, iż wzrost wartości rynkowej nieruchomości, określony w operacie szacunkowym z 16.07.2018 r. stanowi podstawę do obliczenia opłaty jednorazowej na podstawie u.p.z.p. Tym samym na mocy uchwały nr [...] z [...].02.2013 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym określono stawkę 30% do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36. ust. 4 u.p.z.p. w zw. ze zbyciem przez skarżącą z 01.06.2015 r., nieruchomości składającej się z działek [...], [...], [...], [...] organ pierwszej instancji ustalił jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości, w wysokości 148 650,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. sp. z o.o. sp. k. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., przez: wydanie decyzji na podstawie błędnie oraz dowolnie sporządzonego operatu szacunkowego, bez wyjaśnienia wątpliwości, które powinny powstać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji w związku z treścią i wnioskami operatu szacunkowego (w istocie bez żadnej zmiany w stosunku do wcześniejszego operatu szacunkowego) oraz decyzją SKO w Wałbrzychu z 23.03.2018 r., uchylającą do ponownego rozpatrzenia poprzednią decyzję Prezydenta Miasta Ś., właśnie w związku z szeregiem błędów popełnionych w operacie szacunkowym, mających wpływ na jego wyniki oraz wnioski; wydanie decyzji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, co przy okazji wcześniejszych, uchylanych do ponownego rozpatrzenia decyzji Prezydenta Miasta Ś. w sprawie, właśnie ze względu na błędy występujące w sporządzanych operatach szacunkowych, co w konsekwencji powinno spowodować wybór przez organ I instancji innego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego nieobarczonego błędami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy; wydanie decyzji na podstawie operatu szacunkowego, który nie wyjaśnia chociażby w minimalnym stopniu wskazanych przez SKO w Wałbrzychu zagadnień zawartych w decyzji z 23.03.2018 r., które to winny być rozpoznane na takim poziomie, aby możliwe było dokonanie oceny co do prawidłowości przyjętych rozwiązań przez rzeczoznawcę majątkowego, czego jednak ewidentnie zabrakło w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy; wydanie zaskarżonej decyzji już kolejny raz bez wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, tak aby możliwym było wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, a zasadniczo wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie powielanych wcześniejszych ustaleń organu pierwszej instancji; 2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które pozostawia wiele wątpliwości po stronie skarżącej, zarówno co do uzasadnienia faktycznego, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej. Po rozpoznaniu odwołania zaskarżoną obecnie decyzją z 08.02.2019 r. nr SKO 4141/1/2019 SKO w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdujących zastosowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium, zebrany w sprawie przez organ I instancji, materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do faktu, że w wyniku uchwalenia przez Radę Miasta w Ś. w dniu [...].02.2013 r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położone były działki ewidencyjne nr [...] i [...] zmienił swe przeznaczenie w stosunku do przeznaczenia przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego z 06.12.1994 r., a także w okresie tzw. "luki planistycznej". Nie budzi wątpliwości również fakt, że w pięcioletnim okresie, przewidzianym, w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p., nastąpiło zbycie części nieruchomości, gdyż po dokonaniu podziału nieruchomości, składających się odpowiednio z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w Ś., aktem notarialnym z 01.06.2015 r., wydzielone z tych nieruchomości działki gruntu zostały zbyte, a z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 04.02.2016 r. czyli w okresie przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej Kolegium podało, że w realiach niniejszej sprawy ustalono, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z [...].02.2013 r. doszło do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], a jedynym czynnikiem wzrostu wartości tych nieruchomości było uchwalenie powyższego planu. Odwołując się do brzmienia art. 37 ust. 12 u.p.z.p. oraz art. 150 ust. 5 i 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium podało, że wycenę (określenie wartości rynkowej) nieruchomości, sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego, zaś aktem wykonawczym, określającym m.in. metody i techniki wyceny nieruchomości oraz formę i treść operatu szacunkowego jest rozporządzenie z 21.09.2004, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14.07.2011 r. Z akt zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że podstawą dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy sporządzony w dniu 16.07.2018 r. Z uwagi jednak na fakt, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 87 ust. 3a u.p.z.p., stosownie, do którego jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31.12.2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed 01.01.1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 01.01.1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed 01.01.1995 r. W operacie szacunkowym z 16.07.2018 r., rzeczoznawca majątkowy określił trzy wartości: wartość rynkowa nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w "starym planie"; wartość rynkową przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu w okresie tzw. "luki planistycznej"; wartość rynkowa nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w " nowym planie". Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, że: wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] - według przeznaczenia w "starym planie" wynosi: 309 004 zł; - według przeznaczenia w "nowym planie" wynosi: 577 530 zł; - według faktycznego sposobu użytkowania wynosi: 26 817 zł. Wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] - według przeznaczenia w "starym planie" wynosi: 433 110 zł; - według przeznaczenia w "nowym planie" wynosi : 823 422 zł; - według faktycznego sposobu użytkowania wynosi: 37 588 zł. Wartość gruntu dla poszczególnych przeznaczeń, rzeczoznawca majątkowy określił w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W ocenie Kolegium, treść operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca dokonał określenia wartości nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] pozwala na przyjęcie, że przy wycenie nieruchomości, cyt. zasady zostały zastosowane. Rzeczoznawca prawidłowo przyjął do porównania nieruchomości podobne z nieruchomościami wycenianymi. W dalszej części Kolegium szczegółowo przedstawiło przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny wartości nieruchomości według zapisów "starego planu", "luki planistycznej", nowego planu, w tym główne czynnikami wpływającymi na wartość rynkową podobnych do wycenianej nieruchomości, cechy rynkowe wycenianych nieruchomości oraz przyjęte współczynniki korygujące. W efekcie - według zapisów "starego planu" - jednostkową wartość rynkową nieruchomości, składających się z działek oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] i działka [...] rzeczoznawca ustalił na kwotę 61,53 zł/m², wartość nieruchomości, składającej się z działki nr [...], według przeznaczenia w starym planie, ustalono na kwotę 433 110 zł, a wartość działek ewidencyjnych, [...] i [...], które podlegały zbyciu ustalono odpowiednio na 32 303 zł, 310 973 zł, łącznie 343 276 zł. Z kolei wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...] według przeznaczenia w "starym planie" ustalono na kwotę 309 004 zł, a wartość działek ewidencyjnych, [...] i [...], które podlegały zbyciu ustalono odpowiednio na 24 550 zł oraz 189 635 zł, łącznie 214 185 zł. Następnie określił jednostkową wartość nieruchomości wycenianych, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu w okresie tzw. "luki planistycznej" na 5,34 zł/m². Wartość nieruchomości, składającej się z działki nr [...], według faktycznego sposobu wykorzystania w okresie tzw. "luki planistycznej", ustalono na kwotę 37 588 zł, a wartość działek ewidencyjnych, [...] i [...], które podlegały zbyciu ustalono odpowiednio na 2804 zł, 26 988 zł, łącznie 29 792 zł. Z kolei wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...] według faktycznego sposobu wykorzystania w okresie tzw. "luki planistycznej" ustalono na kwotę 26 817zł, a wartość działek ewidencyjnych, [...] i [...], które podlegały zbyciu ustalono odpowiednio na 2 131 zł oraz 16 458 zł, łącznie 18 589 zł. W operacie szacunkowym z 16.07.2017 r., rzeczoznawca ustalił również trzecią wartość, czyli wartość nieruchomości według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...]. Tu jednostkowa wartość rynkowa dla nieruchomości, składającej się z działki oznaczonej ewidencyjnie [...] została określona na 116,98 zł/m², a zatem wartość działki [...] na kwotę 61 415 zł, a działki [...] na kwotę 591 217 zł. Z kolei wartość jednostkową nieruchomości o numerze [...] określono 115 zł /m² i wartość działki [...] na kwotę 45 885 zł, a wartość działki [...] na kwotę 354 430 zł. Zdaniem Kolegium, istotne jest, że w wycenie nieruchomości według przeznaczenia określonego w planie z 2013 r. rzeczoznawca majątkowy uwzględnił fakt ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości z uwagi na teren strefy kontrolowanej gazociągu, gdyż do porównania przyjął podobne transakcje, o podobnych ograniczeniach. W tym celu rzeczoznawca majątkowy przyjął w procesie wyceny odpowiednią korektę stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oraz zastosował dodatkowo współczynnik K uwzględniający między innymi ograniczenia w zagospodarowaniu związane z lokalizacją gazociągu, a także niekorzystnym kształtem wycenianej nieruchomości, uniemożliwiającym zabudowę kubaturową oraz brak sieci kanalizacji deszczowej. Zastosowany przy wycenie współczynnik korekcyjny K uwzględnił te stany cech rynkowych nieruchomości, których ocena wykracza poza zakres odnotowany na rynku. Nieruchomości wyceniane czyli działki nr [...] i [...] w odniesieniu do cechy " dostęp do sieci infrastruktury technicznej" oraz w zakresie "stanu techniczno-użytkowego" otrzymały oceny słabsze od najsłabszych na rynku. W wycenie uwzględniono również pogorszone warunki dojazdu do nieruchomości czyli konieczność przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego. Uwzględniono zapisy nowego planu w zakresie dojazdu do wycenianych nieruchomości z drogi publicznej. Przyjmując ustalenia dokonane w operacie szacunkowym za prawidłowe, organ przyjął, że po porównaniu ustalonych, zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 3a u.p.z.p., wartości wycenianych nieruchomości: według ustaleń "starego planu", według ustaleń "nowego planu" oraz według faktycznego sposobu użytkowania, wzrost wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnej jako działka nr [...] wynosi 268 526 zł, a nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - 390 312 zł. Z uwagi na fakt, iż zbyciu podlegała cześć tych nieruchomości, w przypadku nieruchomości oznaczonej jako działka [...], sprzedażą objęto działki [...] i [...], to łącznie wzrost wartości działek zbytych w dniu 01.06.2015 r., spowodowany uchwaleniem planu wynosi 186 100 zł. Natomiast dla nieruchomości, składającej się z działki [...], z której sprzedażą objęto działki ewidencyjne [...] i [...] wzrost wartości tychże działek spowodowany uchwaleniem w/w planu miejscowego wynosi 309 400 zł. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nr 14/2018, w sytuacji gdy: wydanie jej nastąpiło na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, bez wyjaśnienia wątpliwości, na które wskazywało we wnioskach swojej decyzji kasacyjnej z 23.03.2018 r. SKO w Wałbrzychu; decyzja ta została wydana w oparciu o operat sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, który opracowywał operat na potrzeby wcześniejszych, uchylanych i przekazywanych do ponownego rozpatrzenia decyzji Prezydenta Miasta Ś., mimo że decyzje te z uwagi na błędy występujące w rzeczonych operatach, były uchylane przez Kolegium, co winno skutkować wyborem innego rzeczoznawcy majątkowego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji: b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, iż wartość nieruchomości wycenianej wskazana w operacie szacunkowym z 16.07.2018 r. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...].02.2013 r. stanowi jej wartość rynkową, podczas gdy nie stanowi ona kwoty, jaką w dniu wejścia w życie planu można byłoby uzyskać w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie, a także nie znajdują się w sytuacji przymusowej, art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie w realiach niniejszej sprawy, iż w związku z uchwaleniem niniejszego planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości, uzasadniającej ustalenie opłaty planistycznej. Motywując zasadność stawianych zarzutów autor skargi podniósł, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił zarzutów SKO w Wałbrzychu stawianych sporządzonemu operatowi. Kolegium w decyzji z 23.03.2018 r. wskazało, że rzeczoznawca w operacie z 04.09.2017 r., jako nieruchomości "podobne" do nieruchomości wycenianych, ujął nieruchomości, których powierzchnie w sposób znaczny odbiegają od powierzchni działek wycenianych, w szczególności zaś ujął nieruchomości o metrażu powyżej 10 000 m² oraz poniżej 4 000 m². Rzeczoznawca majątkowy pominął również szczegółowe zarzuty w przedmiocie problematyki dostępu do drogi publicznej wycenianych nieruchomości, które wskazywały rozwiązania dla rzeczoznawcy majątkowego, nawet tak daleko idące jak sformułowanie użyte na 12. stronie decyzji Kolegium z 23.03.2018 r., tj. "Skoro działki zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej ich sprzedaż na zasadach wolnorynkowych raczej nie była możliwa. Okoliczność ta powinna wpłynąć na wartość nieruchomości ustalonej w operacie". Dalej skarżący podniósł, że rzeczoznawca pominął również zarzuty Kolegium dotyczące wpływu na sporządzaną wycenę przebiegającego przez nieruchomości gazociągu (i przyjętej do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego w tym zakresie nieruchomości). W decyzji z 23.03.2018 r. Kolegium wskazało, iż wyznaczenie strefy ochronnej powoduje obniżenie wartości nieruchomości i powinno zostać uwzględnione w sposób właściwy w operacie szacunkowym. Z kolei operat z 16.07.2018 r. ujmuje zaledwie jedną i jedyną w tym wypadku z przyjętych do porównania nieruchomości, przez którą przebiega gazociąg (str. 21), lecz której strefa kontrolowana wynosi zaledwie 8.00 m. Żadna z nieruchomości przyjętych do wyceny nie posiadała strefy kontrolowanej, w zakresie której obowiązywałby bezwzględny zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy oraz prowadzenia działalności, która mogłaby zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji. W zakresie nieruchomości przyjętej do porównania przez rzeczoznawcę, przebieg gazociągu wiązał się jedynie z ograniczeniem zagospodarowania, w przypadku zaś nieruchomości wycenianej — przebieg gazociągu wyłączał jakąkolwiek zabudowę w strefie kontrolowanej gazociągu, która to wynosiła 50m. Skarżąca spółka podniosła, że rzeczoznawca majątkowy pominął również zarzuty Kolegium związane z dostępem nieruchomości do drogi publicznej, mimo iż w decyzji z 23.03.2018 r. wprost wskazano, że okoliczność związana z utratą dostępu do drogi publicznej winna wpływać na wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym. Przedmiotem wyceny winien być jej stan z dnia wejścia w życie nowego mpzp. W dniu wejścia w życie nowego planu wyceniana nieruchomość nie posiadała zarówno dostępu do drogi publicznej, ani nie były ustanowione służebności umożliwiające działkom objętym postępowaniem dostęp do drogi publicznej. Równocześnie w dniu wejścia w życie miejscowego planu nie był możliwy wskazywany przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym przebieg służebności drogi koniecznej, bowiem brak tej możliwości wynikał z obecności na wycenianej nieruchomości gazociągu oraz związanego z nim pasa strefy kontrolowanej szerokości 50,00 m. Strona skarżąca podniosła przy tym, że korekty w zakresie wartości nieruchomości w operacie ustalono na poziomie kilku złotych, co nie oddaje okoliczności, iż w dniu wejścia w życie planu służebności nie istniały, a ich ustanowienie wiązałoby się z koniecznością poniesienia dużych nakładów finansowych. Marginalnie strona zauważyła, że rzeczoznawca w operacie wskazuje z jednej strony na utrudniony dostęp działek do drogi publicznej, w drugim zaś miejscu wskazuje, że działki tego dostępu nie miały - co wprost wskazuje na niestaranność w jego opracowaniu i jednocześnie wewnętrznie sprzeczne konkluzje. Strona skarżąca podniosła, że dobrane w operacie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości nie można uznać za "nieruchomości podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., albowiem nieruchomości te cechują się: występowaniem znacznych różnic w cenach jednostkowych za jeden metr kwadratowy w transakcjach dotyczących nieruchomości przyjętych do porównania; lokalizacją zarówno na terenie miast jak i na terenach wiejskich, mimo iż Kolegium zwracało uwagę na niewłaściwy dobór nieruchomości w operacie (z uwzględnieniem nieruchomości rolnych); skrajnymi rozbieżnościami w zakresie powierzchni; zapewnieniem dostępu do drogi publicznej (przy czym nieruchomość wyceniana takiego dostępu na dzień wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania nie posiadała); brakiem lokalizacji gazociągów — jedynie na jednej z przyjętych do porównania nieruchomości zlokalizowany był gazociąg, lecz o znacznie węższej strefie kontrolowanej (8,00 m), na terenie której istniało jedynie ograniczenie zabudowy, nie zaś całkowity jej zakaz - jak w realiach nieruchomości objętych postępowaniem w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Oddalając skargę na decyzję SKO w Wałbrzychu z 08.02.2019 r., nr SKO 4141/1/2019, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził w uzasadnieniu, że w sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie WSA czynności organów właściwych instancyjnie zostały dokonane prawidłowo, a podjętym przez nie decyzjom nie można zarzucić wadliwości, skutkującej koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że zasadnie organy uznały, że zebrany materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do faktu, że w wyniku uchwalenia przez Radę Miasta w Ś. w dniu [...].02.2013 r. nowego planu miejscowego (uchwała nr [...]), obszar, na którym położone były działki ewidencyjne [...] i [...] zmienił swoje przeznaczenie w stosunku do przeznaczenia przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego z 06.12.1994 roku a także w okresie tzw. "luki planistycznej". Stosownie bowiem do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego z [...].02.2013 r. wydzielone z działek [...] i [...] działki [...], [...], [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem UC - tereny zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Tym samym w sferze prawno-przestrzennej nastąpiła zmiana względem zagospodarowania niniejszych nieruchomości w miejscowym planie przyjętym uchwałą nr [...], pokrywającym się też z faktycznym zagospodarowaniem w trakcie luki planistycznej. W obowiązującym bowiem do 31.12.2003 r. miejscowym planie działki były położone w obszarze istniejącej funkcji dominującej: otwartych terenów upraw rolnych, łąk, łęgów itp. na którym: należało zachować funkcję dominującą i zakazywało się inwestowania w funkcje nierolnicze. Funkcję dominującą można było restrukturyzować poprzez: lokalizację budynków i urządzeń wchodzących w skład gospodarstw rolnych za wyjątkiem obiektów trwałych na terenach kierunkowej rezerwy rozwoju miasta, lokalizację ogrodów działkowych, lokalizację cmentarzy. Tożsame, bo rolnicze, było też faktyczne wykorzystanie tych terenów w trakcie "luki planistycznej". W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie mógł budzić również wątpliwości fakt, że w pięcioletnim okresie, przewidzianym w art. 37 ust.3 i 4 u.p.z.p., nastąpiło zbycie oznaczonych wyżej nieruchomości wydzielonych z działek nr [...] i [...]. Skarżąca zbyła aktem notarialnym z 29.05.2015 r. i z 01.06.2015 r. nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wobec tego WSA uznał za konieczne ustalenie czy powyższa zmiana przeznaczenia miała rzeczywiście wpływ na zmianę wartości nieruchomości. W tej kwestii Sąd, podzielił stanowisko organów. Wyjaśnił, że ze sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego z 16.07.2018 r. wynika, że biegły w sposób prawidłowy dokonał wyceny spornych działek uwzględniając art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z jego brzmieniem jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po 31.12.2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 01.01.1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 01.01.1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed 01.01.1995 r. Wymagało to określenia przez rzeczoznawcę majątkowego trzech wartości spornych działek; tj. wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w "starym planie", wartości rynkową przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu w okresie tzw. "luki planistycznej" oraz wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w "nowym planie". Rzeczoznawca wypełnił ciążący na nim w tym zakresie obowiązek określając wartość gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, co też wiązało się z przyjęciem do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przyjęte dla potrzeb wyceny, nieruchomości, odpowiadają pojęciu nieruchomości podobnej, przez którą należy rozumieć nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na jej położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Określając wartość nieruchomości w okresie obowiązywania tzw. "starego planu", "luki planistycznej", oraz po uchwaleniu nowego planu rzeczoznawca uwzględnił transakcje przede wszystkim z zakresu powiatu Ś., ewentualnie innych powiatów z regionu dolnośląskiego uwzględniając jednak w tym ostatnim przypadku to aby swoim charakterem, wielkością, rozwojem gospodarczym, uwarunkowaniami ekonomicznymi i funkcjonalnymi zbieżne były do powiatu Ś. W sposób prawidłowy określono również czasookres badając odpowiednio transakcje z okresu grudnia 2012 do czerwca 2015, z okresu od 2013 r. do 2015 r., czy też od stycznia 2012 r do czerwca 2015 r. W takich okolicznościach rzeczoznawca następnie dokonał oceny poszczególnych czynników wpływających na wartość rynkową, uwzględniając tu szczególnie: lokalizację, powierzchnię, czy infrastrukturę techniczną czy dojazd, co też zostało szczegółowo przedstawione w treści zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie rzeczoznawca odpowiednio ustalił, że: 1. wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...] - według przeznaczenia w "starym planie" wynosi: 309 004 zł; - według przeznaczenia w "nowym planie" wynosi: 577 530 zł; - według faktycznego sposobu użytkowania wynosi: 26 817 zł; 2. wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...] - według przeznaczenia w "starym planie" wynosi: 433 110 zł; - według przeznaczenia w "nowym planie" wynosi : 823 422 zł; - według faktycznego sposobu użytkowania wynosi: 37 588 zł. W ocenie WSA nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty oscylujące wokół nieuwzględnienia przy wycenie takich okoliczności jak: brak dostępu do drogi publicznej lub ustanowienia służebności jak również przebiegu gazociągu przez nieruchomość wycenianą. Zasadnie bowiem organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że rzeczoznawca uwzględnił fakt ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości z uwagi na teren strefy kontrolowanej gazociągu, przyjmując do porównania transakcje z podobnymi ograniczeniami, stosując odpowiednią korektę stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oraz stosując dodatkowo współczynnik K uwzględniający m.in. ograniczenia w zagospodarowaniu związane z lokalizacją gazociągu. Przyjęty współczynnik korekcyjny K uwzględnił te stany cech rynkowych nieruchomości, których ocena wykracza poza zakres odnotowany na rynku. Nieruchomości wyceniane czyli działki nr [...] i [...] w odniesieniu do cechy " dostęp do sieci infrastruktury technicznej" oraz w zakresie "stanu techniczno-użytkowego" oceniono jako słabsze od najsłabszych na rynku. Podobnie też określając wartość rynkową nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w "nowym planie" (WR3) dokonano korekty wartości ze względu na fakt braku dostępu do drogi publicznej. Koresponduje to z powinnością zastosowania współczynnika korekcyjnego w sytuacji gdy wystąpią odmienności wycenianej nieruchomości z działkami przyjętymi do porównania. W takim bowiem przypadku wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Powyższe pozwalało przyjąć, że przedłożony w niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy. Przy wycenie nie został bowiem pominięty żaden z istotnych elementów, który mógł mieć istotny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, ponadto wszystkie transakcje służące jako materiał porównawczy zostały dobrane z należytą starannością i w sposób wyczerpujący na potrzeby niniejszego operatu opisane. Wynik natomiast dokonanej wyceny jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. Przedłożoną opinię Sąd uznał za zupełną, logiczną i wiarygodną, która odzwierciedla w sposób rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem mpzp z 2013 r. Podniesiony z kolei przez stronę skarżącą zarzut zaniechania sporządzenia operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących regulacjach. Okoliczności tej nie może też uzasadniać wyłącznie wydanie uprzednio kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponadto Sąd zauważył, że strona skarżąca pomimo posiadanego czasu na zapoznanie się z przeprowadzoną wyceną i wniesienie uwag nie przedstawiła pisemnych zastrzeżeń, jak też nie wystąpiła o poddanie operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA złożyła K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W., która zaskarżyła go w całości. Skarżący kasacyjne zarzucił WSA naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 pkt 16 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego stanowią nieruchomości podobne w stosunku do wycenionych nieruchomości, podczas gdy - zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu - mianem nieruchomości podobnej można określić nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość - co w konsekwencji oznacza również naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ brak uzasadnienia doboru nieruchomości podobnych oznacza, że operat nie posiadał cech umożliwiających jego weryfikację przez stronę i organ, które nie posiadają wiadomości specjalnych; 2) art. 153 ust. 1 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że stosując podejście porównawcze określania wartości nieruchomości wystarczające jest wskazanie nieruchomości podobnych i ich cen, podczas gdy koniecznym jest również precyzyjne wyjaśnienie w operacie szacunkowym z jakich powodów do porównania przyjęto konkretnie wskazane i nie inne nieruchomości znajdujące się w obrocie na określonym obszarze; 3. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd oraz dokonanie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy rzeczywistą podstawą ustalenia i nałożenia na właściciela nieruchomości opłaty planistycznej może być tylko i wyłącznie bezsporne ustalenie, że wzrost wartości określonej nieruchomości jest wyłącznym i bezpośrednim następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie innych czynników wpływających na wzrost wartości takiej nieruchomości. Ponadto autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mogące mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę Sądu co do prawidłowości stosowania przez organ pierwszej instancji oraz SKO przepisów postępowania administracyjnego polegającego na uznaniu, że ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej z urzędu podejmuje wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - co w ocenie skarżącej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie przez Sąd dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, że nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenie przez organy administracji obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób respektujący zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, oraz zaakceptowanie przez Sąd że przez ten sam organ, bez uzasadnionej przyczyny, skrajnie sprzecznych rozstrzygnięć sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy zgodnie z rzeczonymi przepisami k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są nie tylko do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ale także zobowiązane są do rozstrzygania spraw istotnie podobnych w sposób zgodny z utartą praktyką, a tym samym są zobowiązane do rozstrzygnięcia tej samej sprawy w ten sam sposób; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. przez uznanie przez Sąd dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, że nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenie przez organy administracji obowiązku rozstrzygnięcia występujących w sprawie wątpliwości na korzyść strony postępowania. Uchylając zaskarżony wyrok WSA – przywołanym na wstępie wyrokiem z 19.01.2023 r., sygn. akt II OSK 25/20 - Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uznał za zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. – w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób właściwy wymienionych przepisów przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim WSA nie przeprowadził należytej weryfikacji stanowiska organ odwoławczego w zakresie wartości dowodowej operatu szacunkowego w aspekcie wymogów prawnych obowiązujących przy wyborze nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 153 u.g.n. Rzeczoznawca przy określaniu wartości rynkowej części przedmiotowych nieruchomości zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej. Z kolei według definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. – przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Szczegółowa regulacja dotycząca określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej zawarta jest w § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Według NSA w sprawie zasadnicze znaczenie miało dokonanie przez organ odwoławczy, a następnie WSA oceny, czy wykorzystany do wyceny zbiór nieruchomości porównawczych został wyznaczony przez rzeczoznawcę zgodnie z kryteriami wynikającymi z powołanych wyżej unormowań. Jak wynika z akt, SKO w Wałbrzychu w decyzji kasacyjnej z 23.03.2018 r. zawarło konkretne zastrzeżenia dotyczące operatu szacunkowego, w tym odnoszące się do wybranych przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zaznaczyło, że operat szacunkowy powinien opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym uchwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zaś zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na prawidłowe ustalenie współczynników korygujących. Mając na względzie powyższe wymogi, Kolegium stwierdziło, że błędny dobór transakcji zaprezentowany w operacie szacunkowym doprowadził do sytuacji, w której wartość nieruchomości nie została prawidłowo określona, co skutkowało uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Ś. z 04.12.2017 r. Konkretnie Kolegium wskazało na nieprawidłowości dotyczące: powierzchni nieruchomości porównawczych, wpływu na wycenę przebiegającego przez nieruchomość gazociągu, kwestii uzbrojenia oraz dostępu do drogi wycenianej nieruchomości i ustalenia służebności gruntowej. Wobec tego NSA zauważył, że do tych zagadnień odnosiły się także zarzuty odwołania złożonego przez skarżącą od kolejnej decyzji Prezydenta Miasta Ś. z 19.11.2018 r., a następnie zarzuty zawarte w skardze. Dlatego zdaniem NSA było konieczne dokonanie przez WSA oceny, czy wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały rzetelnie przez organy obu instancji wyjaśnione, przy uwzględnieniu stanowiska Kolegium przedstawionego w decyzji kasacyjnej z 23.03.2018 r. Skoro w poprzedniej decyzji Kolegium wskazało szczegółowo kwestie wymagające ponownej analizy przy sporządzeniu operatu szacunkowego, to konsekwentnie powinno się do nich odnieść w kolejnej decyzji z 08.02.2019 r., a rzeczą Sądu pierwszej instancji było rzetelne zweryfikowanie całokształtu okoliczności spornych w sprawie. NSA stwierdził, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby WSA dokonał wyczerpującej analizy w zakresie zarzutów skargi dotyczących przyjętego w operacie szacunkowym doboru nieruchomości podobnych. NSA zauważył przy tym, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, oczywiście z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok NSA z 08.02.2018 r., sygn. akt I OSK 1963/17). Dalej NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku założył prawidłowo, że podlegający ocenie operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym uchwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zaznaczył też, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnej (por. wyrok NSA z 08.02.2008 r., sygn. akt II OSK 2012/6). W ocenie NSA, czyniąc powyższe uwagi WSA nie zastosował ich prawidłowo przy kontroli zaskarżonej decyzji. W rezultacie ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że przyjęte dla potrzeb wyceny nieruchomości odpowiadają pojęciu nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. W szczególności WSA nie wyjaśnił z jakich względów – mimo oparcia wyceny na zbiorze tych samych nieruchomości, co w operacie z 2017 r. – uprawnione było wnioskowanie Kolegium co do prawidłowości kolejnego operatu szacunkowego z 16.07.2018 r. Mimo podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania sprecyzowanych zarzutów kwestionujących wycenę przedmiotowych nieruchomości, Sąd Wojewódzki nie dokonał analizy argumentacji rzeczoznawcy oraz organów obu instancji w zakresie spornych okoliczności sprawy. W ocenie NSA zostały również w sposób powierzchowny potraktowane zarzuty skargi związane z oceną ustaleń rzeczoznawcy co do wpływu na wycenę nieruchomości uwarunkowań w przedmiocie dostępu do drogi publicznej i ustanowienia służebności oraz przebiegu gazociągu. Sąd Wojewódzki nie skonfrontował bowiem konkretnych zastrzeżeń strony skarżącej do operatu szacunkowego z wypowiedziami organów obu instancji, odnoszącymi się do spornych elementów wyceny nieruchomości. W rezultacie NSA uznał za przedwczesne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy. Brak właściwej oceny WSA w omówionym wyżej zakresie sprawił, zdaniem NSA, o przedwczesności wypowiadania się co do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Dopiero po przeprowadzeniu przez WSA właściwej weryfikacji stanowiska organów obu instancji w przedmiocie oceny operatu szacunkowego będzie możliwe wnioskowanie co do spełnienia przesłanek ustalenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Jednocześnie NSA zauważył, że w zarzucie kasacyjnym dotyczącym art. 36 ust 4 u.p.z.p. nietrafnie przypisano WSA błędną wykładnię wymienionego przepisu. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takie rozumienie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przyjął Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie. W przekonaniu NSA i wbrew zarzutowi kasacyjnemu, z wypowiedzi WSA nie można wyprowadzić wniosku, aby uznał, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest sam wzrost o wartości nieruchomości, niezależnie od związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego. Także organ odwoławczy zaznaczył prawidłowo w uzasadnieniu decyzji, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty było ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, przy wyraźnym zastrzeżeniu, iż "jedynym czynnikiem wzrostu wartości tych nieruchomości było uchwalenie (...) planu". Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, czy przy właściwej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zastosowanie tego przepisu w kontrolowanych decyzjach było prawidłowe. Ocena w tym jednak zakresie musi być dokonana w ramach ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki. Za nieskuteczny NSA potraktował zarzut kasacyjny dotyczący art. 81a k.p.a., bowiem w sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, lecz zaistniała potrzeba ponownej weryfikacji wniosków wyprowadzonych z ustaleń faktycznych istotnych dla wyceny przedmiotowych nieruchomości zawartej w operacie rzeczoznawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze przede wszystkim to, że sprawa ze skargi K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. na decyzję SKO w Wałbrzychu z 08.02.2019 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozpatrywana przez tutejszy Sąd ponownie, na skutek zapadłego w tej sprawie, kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 01.19.2023r., sygn. akt II OSK 25/20. Oznacza to, że znajduje w tym przypadku zastosowanie przepis art. 190 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 529) - w skrócie: "p.p.s.a.", który w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Owa wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego lub podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd pierwszej instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym (por. m.in.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 6 i 8 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4–6 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze także i to, że wyroki NSA zapadłe w danej sprawie objęte są również zakresem przepisu art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 193 p.p.s.a.; zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji, na mocy przywołanego art. 153 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozpoznający ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż w pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania", stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 2–5 i 9 do art. 153). Jak z powyższego wynika, Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę związany był oceną prawną, w tym wykładnią prawa, a także wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA. Należy zauważyć, że wskazania te zawierały się w konieczności dokonania ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z 16.07.2018 r. Biorąc pod uwagę zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, taka ocena powinna obejmować sprawdzenie, czy wykorzystany do wyceny zbiór nieruchomości porównawczych został wyznaczony zgodnie kryteriami wynikającymi z art. 4 pkt 16 w związku z art. 153 u.g.n. i § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Na tej podstawie weryfikacji powinien podlegać właściwy dobór nieruchomości podobnych, właściwe wychwycenie cech różnicujących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz właściwe ustalenie współczynnika korygującego. Wzmacniając powyższe stanowisko NSA wskazał na zastrzeżenia kierowane pod tym względem do operatu szacunkowego, które wyrażone zostały we wcześniejszej decyzji SKO w Wałbrzychu z 23.03.2018 r. Sąd pierwszej instancji został związku z tym zobowiązany do uwzględniania stanowiska Kolegium przedstawionego w decyzji z 23.03.2018 r. Przypomnieć należy, że wskazaną decyzją SKO w Wałbrzychu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ś. z 04.12.2017 r., nr 18/2016 i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swymi wskazaniami co do okoliczności, które ten organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (wyrok NSA z 25.09.2012 r., sygn. akt II OSK 930/11). Należy jednak podkreślić, że akceptacja powyższego stanowiska nie może oznaczać całkowitej dowolności organu II instancji w odstępowaniu od tych tych wytycznych. W świetle art. 8 k.p.a. każde takie odstępstwo musi zostać w sposób należyty i przekonujący umotywowane przez organ odwoławczy, by jego działanie nie spotkało się z zarzutem istotnego naruszenia ogólnej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (§ 1) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (§ 2). Konfrontując zatem zarzuty skargi dotyczące przyjętego w operacie szacunkowym doboru nieruchomości podobnych należało zgodzić się ze stroną skarżącą, że Kolegium nie wyjaśniło powodów, dla których dokonało odmiennej oceny operatu szacunkowego, w sytuacji przyjęcia w operacie z 16.07.2019 r. tożsamych nieruchomości dla potrzeb wyceny nieruchomości do tych jakie zostały wykorzystane w operacie z 04.09.2017 r. Przypomnieć zatem należy w tym miejscu stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji kasacyjnej z 23.03.2018 r., w której organ wprost stwierdził, że przyjęte do porównania nieruchomości nie spełniają kryteriów określonych w art. 4 pkt 16 u.g.n., gdyż cechują się one skrajnymi rozbieżnościami w zakresie powierzchni, występowaniem znacznych różnic w cenach jednostkowych za jeden m² w transakcjach dotyczących nieruchomości przyjętych do porównania, lokalizacją zarówno na terenie miast jak i na terenach wiejskich, zapewnieniem dostępu do drogi publicznej oraz brakiem lokalizacji gazociągów i związanych z tym ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Zwracając szczególną uwagę na parametr powierzchni wycenianej nieruchomości, który zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. stanowi o podobieństwie nieruchomości, Kolegium wskazało na konieczność porównywania nieruchomości najbardziej do siebie zbliżonych. Wobec tego zauważyło, że w operacie szacunkowym z 04.09.2017 r. biegła przyjęła do porównania działki gruntu o powierzchni znacznie odbiegającej od powierzchni działek wycenianych. Według Kolegium działki o powierzchni powyżej 10 000 m² i poniżej 4000 m², nie można uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych. Zgodzić się należy z autorem skargi, że pomimo tak kategorycznego stanowiska w zakresie doboru nieruchomości podobnych w odniesieniu do parametru powierzchni nieruchomości, w kolejnym sporządzonym operacie z 16.07.2018 r. rzeczoznawca nie dokonała żadnej w tym zakresie korekty. Ocenie poddane zostały ponownie takie same nieruchomości. W konsekwencji podzielić należało zarzut skargi, w którym zwraca się uwagę, że w zaskarżonej decyzji Kolegium właściwie ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, że przyjęte dla potrzeb wyceny nieruchomości odpowiadają pojęciu nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. bez odniesienia się do odmiennego stanowiska w tym zakresie wyrażonego w decyzji z kasacyjnej z 23.03.2018 r. Pomimo podnoszonych w odwołaniu zarzutów kwestionujących dobór nieruchomości podobnych Kolegium nie wyjaśniło z jakich względów odstąpiło w tym zakresie od wcześniejszego stanowiska. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych. Zarzuty sformułowane w niniejszej skardze kierowane są w zasadzie do rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc w tym przypadku Sąd musiałby w przeważającej części zastąpić organ II instancji w rozpoznaniu tych zarzutów i dokonaniu oceny faktycznej i prawnej sprawy, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną art. 15 k.p.a. Nadal aktualne pozostają również pozostałe zastrzeżenia Kolegium wyrażone w decyzji kasacyjnej z 23.03.2018 r. Analizując pod tym względem operat z 16.07.2018 r. brak jest nadal opisu wszystkich przyjętych do porównywania nieruchomości i w związku z tym nie ma możliwości dokonania analizy czy zbiór nieruchomości podobnych został wyznaczony przez rzeczoznawcę zgodnie z kryteriami wynikającymi z art. 4 pkt 16 u.g.n. Pomimo podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania sprecyzowanych zarzutów kwestionujących dobór nieruchomości podobnych, Kolegium nie dokonało analizy tej argumentacji i nie skonfrontowało jej w niezmienionym przecież stanie prawnym i faktycznym z wytycznym co do dalszego postępowania zawartymi w decyzji z 23.03.2018 r. W sprawie wymagane jest przy tym nie tylko przeprowadzenie przez Kolegium oceny operatu szacunkowego w aspekcie właściwego doboru nieruchomości podobnych ale także takiej oceny wymaga również właściwe wychwycenie różnic pomiędzy nieruchomościami podobnymi a nieruchomością wycenianą. W szczególności podzielić należało zarzut skargi dotyczące oceny przez Kolegium doboru nieruchomości podobnych w odniesieniu do cechy dotyczącej ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w następstwie przebiegu gazociągu oraz ustanowienia strefy kontrolowanej. Co więcej, w powołanej decyzji Kolegium wprost wskazało, że jedyna opisana w operacie szacunkowym z 04.09.2017 r. nieruchomości z przebiegiem gazociągu, nie znajduje się w stanie adekwatnym do wycenianych nieruchomości. Kolegium wskazało, że z opisu na str. 21 operatu z 04.09.2017 r. wynika, że w zakresie tej nieruchomości obowiązywać będzie strefa kontrolowana 8,0 m, podczas gdy w przypadku działek nr [...] i nr [...] strefa kontrolowana wynosi aż 50,00 m i w jej zakresie obowiązuje zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy oraz zakaz prowadzenia działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło wówczas, że w zakresie nieruchomości przyjętej do porównania przebieg gazociągu wiąże się jedynie z ograniczeniem zagospodarowania natomiast przebieg gazociągu przez wyceniane działki w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczał wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy w ich części znajdującej się w strefie kontrolowanej gazociągu. Podzielić należało zatem stanowisko strony skarżącej, że pomimo wskazania w decyzji kasacyjnej z 23.03.2018 r. opisanych błędów w operacie z 16.07.2018 r., Kolegium nie przedstawiło w zaskarżonej decyzji powodów, dla których zaakceptowało stanowisko rzeczoznawcy, który nie dokonał w tym zakresie żadnej korekty operatu. W tym samym stanie rzeczy SKO bezkrytycznie przyjęło ustalenia operatu, które w poprzednim postępowaniu administracyjnym wskazało jako błędne. Zdecydowanie dogłębniejszej analizy wymagała również kwestia oceny przez Kolegium właściwego ustalenia przez rzeczoznawcę wartości współczynników korygujących. Przyjdzie bowiem zauważyć, że pomimo kategorycznego stanowiska Kolegium zawartego w decyzji z 23.03.2018 r., w operacie z 16.07.2018 r. nie uległy zmianie współczynniki korekcyjne odnoszące się m.in. do ograniczeń w zagospodarowaniu związanych z lokalizacją gazociągu, niekorzystnym kształtem wycenianej nieruchomości, uniemożliwiającym zabudowę kubaturową, brakiem dostępu do sieci kanalizacji deszczowej, czy tez pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i związku z tym ograniczeniem możliwości sprzedaży na zasadach wolnorynkowych oraz ograniczenia możliwości ustanowienia służebności przejazdu lub przechodu. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącej spółki kwotę 7417 złotych (wpis od skargi - 2000 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 5400 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).