II SA/Wa 880/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Prezesa Banku [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Banku [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] 2. zasądza od Prezesa Banku [...] na rzecz skarżącej P. C. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. P. C. (zwana dalej "Skarżącą") wnioskiem z [...] lutego 2022r. wystąpiła do Banku [...] (zwany dalej "Bankiem") o udostępnienie informacji publicznej przez przedłożenie w formie skanów dokumentów wszystkich umów o dofinansowanie z wszystkimi aneksami do tych umów, zawartych z beneficjentami w wyniku przeprowadzenia przez BGK konkursu z Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 [...]: Wsparcie Innowacji w Przedsiębiorstwach Działanie 3.2: Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.2: Kredyt na innowacje technologiczne. Konkurs nr [...], 2017r. oraz Konkurs nr [...], 2018r., a także Konkurs nr [...], 2018r. W podstawie prawnej powołano art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 2. Prezes Banku decyzją z [...] marca 2022r. nr [...] odmówił udostępnienia żądanych informacji, powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r. poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p."). W uzasadnieniu wskazano, że zgonie z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa bankowego czynnością bankową jest między innymi czynność zastrzeżona dla banku przepisami ustawy. Przyznawanie premii technologicznej jest czynnością zastrzeżoną dla banku przepisami ustawy z 30 maja 2008r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz.U. z 2019r. poz. 1402 ze zm., zwana dalej "u.n.f.w.d.i."), a zatem informacje dotyczące tej czynności podlegają ochronie na mocy art. 104 Prawa bankowego. Dodatkowo wzory umów z beneficjentami dla poszczególnych konkursów są dostępne na konkretnej stronie internetowej, którą podano. 3. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adw. M. N. , wnioskiem z [...] kwietnia 2022r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i udostępnienie wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż umowy o dofinasowanie zawarte wskutek przyznania premii technologicznej nie stanowią czynności bankowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa bankowego, a w konsekwencji nie są objęte tajemnicą bankową, o której mowa w art. 104 Prawa bankowego. Czynnością bankową jest wykonywanie innych czynności przewidzianych wyłącznie dla banku w odrębnych ustawach. Z uregulowania tego wynika, że aby daną czynność wskazaną w innej niż Prawo bankowe ustawie można było uznać za czynność bankową konieczne jest: a) uregulowanie niezdefiniowanych na gruncie Prawa bankowego uprawnień w innej ustawie (lex specialis) wraz z b) wyraźnym wskazaniem, że czynności te zastrzeżone są wyłącznie dla banków. Tymczasem w art. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 11 u.n.f.w.d.i. stanowi jedynie o tym, że Bank udziela/przyznaje premię technologiczną. Ustawa ta nie stanowi, że ww. czynność jest zastrzeżona wyłącznie dla banków lub wyłącznie dla Banku. Skarżąca odwołała się do doktryny, w której wskazywane są czynności banków objęte zakresem art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawo bankowe: wydawanie instrumentu pieniądza elektronicznego, prowadzenie kasy mieszkaniowej, emitowanie listów zastawnych, przyjmowanie, przechowywanie i wypłacanie kwot przypadających posiadaczom dowodów składowych, reprezentowanie interesów obligatariuszy. W katalogu czynności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa bankowego mieszczą się więc czynności ustawowo zastrzeżone wyłącznie dla banków jako takich, a nie szczególne czynności przypisane Bankowi - specyficznemu podmiotowi, będącemu bankiem państwowym. Z tych względów przyznanie premii technologicznej i związane z tym zawarcie umowy o dofinasowanie nie stanowi czynności bankowej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa bankowego i umowa taka powinna być udostępniona, bo nie jest objęta tajemnicą bankową z art. 104 tej ustawy. Zdaniem Skarżącej czynności wykonywane przez Bank jako instytucję pośredniczącą w rozumieniu przepisów ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020r. poz. 818, zwana dalej "u.z.r.p.") nie mogą być kwalifikowane jako czynności bankowe z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa bankowego. Skarżąca uznała też, umowa o dofinasowanie podlega udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej, bo wynika to z art. 37 ust. 6 i 7 u.z.r.p. (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2019r. sygn. akt II SAB/Lu 8/19). Dodatkowo przyjęcie stanowiska Banku za prawidłowe doprowadziłoby do zróżnicowania publicznego dostępu do umów o dofinasowanie, w ramach których dysponuje się środkami publicznymi pochodzącymi z Unii Europejskiej, w zależności od tego, czy rolę instytucji pośredniczącej pełni bank czy podmiot inny niż bank, co nie ma racjonalnego uzasadnienia ani usprawiedliwienia w przepisach prawa. 4. Prezes Banku decyzją z [...] kwietnia 2022r. nr [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 10 marca 2022r. i odmówił udzielenia wnioskowanych informacji, powołując się na art. 17 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu podkreślono, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. podlega ograniczeniu. Tajemnica bankowa stanowi jedną z tajemnic ustawowo chronionych, które pozwalają na ograniczenie dostępu do informacji publicznej. U.n.f.w.d.i. określa zasady wspierania działalności innowacyjnej przez udzielanie przez Bank premii technologicznej. Bank przyznaje promesy premii technologicznej, zawiera z przedsiębiorcą umowę o jej wypłatę, przekazuje premię technologiczną na spłatę części kapitału kredytu technologicznego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.n.f.w.d.i. do udzielania kredytu technologicznego i czynności związanych z wykonywaniem umowy kredytu technologicznego, w tym do ustanawiania zabezpieczeń, stosuje się przepisy Prawa bankowego. Na mocy art. 13 ust. 2 u.n.f.w.d.i. nie narusza tajemnicy bankowej, o której mowa w art. 104 Prawa bankowego, udostępnianie przez Bank informacji stanowiących tajemnicę bankową, związanych z przyznawaniem i wypłatą przez Bank premii technologicznej, instytucjom uprawnionym do przeprowadzania kontroli oraz organom ochrony prawnej uprawnionym do uzyskania takich informacji na podstawie odrębnych przepisów. Stosując więc wykładnię a contrario, nie ulega wątpliwości, że przyznawanie i wypłata przez Bank premii technologicznej mieści się w art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa bankowego i jest objęte tajemnicą bankową. Zwolnienie z tej tajemnicy dotyczy wskazanych w ww. przepisie podmiotów (por. uzasadnienie wyroku NSA z 14 listopada 2012r. sygn. akt lI GSK 1800/12). Bank jest bankiem działającym na podstawie ustawy o Banku [...] (zwana dalej "u.B[...]"), a stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, jeżeli przepisy prawa nie stanowią inaczej, do działalności Banku stosuje się przepisy Prawa bankowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.B[...] do zadań banku należy obsługa funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych do Banku na podstawie odrębnych ustaw. W ocenie Baku nie zaszła okoliczność przewidziana w art. 104 i art. 105 Prawa bankowego, wobec czego na gruncie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. brak było podstaw do ujawnienia wnioskowanych informacji. 5. Skarżąca, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie obu ww. decyzji Prezesa Banku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7 i art. 104 Prawa bankowego w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.n.f.w.d.i. - przez błędną wykładnię ww. przepisów, polegającą na przyjęciu, że umowa o wypłatę premii technologicznej stanowiąca jednocześnie umowę o dofinasowanie projektu w rozumieniu przepisów u.z.r.p., zawierana przez Bank z beneficjentami, jest objęta tajemnicą bankową, jako czynność bankowa w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa bankowego i w konsekwencji dokument tej umowy nie podlega udostępnieniu, jako informacja publiczna, ze względu na ochronę tajemnicy bankowej, gdy umowa ta nie stanowi czynności bankowej i jako taka nie jest objęta tajemnicą bankową, a w konsekwencji podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Skarżąca w uzasadnieniu przytoczyła przebieg postępowania oraz podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozszerzając argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym. 6. B[...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Bank podtrzymał dotychczasowe stanowisko uzupełniając i rozszerzając argumentację zawartą w ww. decyzjach. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesione. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492, zwana dalej "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329, zwana dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a. Z art. 134 wynika, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się więc tylko do zarzutów skargi. Sąd uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. 3. Sąd, na wstępie wskazuje, że uznał, że w sprawie doszło do wydania przez Bank decyzji administracyjnych. Za takim stanowiskiem przemawia zarówno to, że oba skierowane przez Bank do Skarżącej pisma z [...] marca 2022r. i [...] kwietnia 2022r. zawierały wszystkie niezbędne składniki, które powinna zawierać decyzja administracyjna, w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.: oznaczenie organu, który był władny orzekać w kwestii odmowy udzielenia informacji publicznej (pkt 1), datę wydania (pkt 2), oznaczenie strony – Skarżącej (pkt 3), powołanie podstawy prawnej (pkt 4), rozstrzygnięcie (pkt 5), uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6); pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej środek zaskarżenia (pkt 7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (pkt 8), pouczenia o dopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja pierwszej instancji) lub o skardze do sądu administracyjnego (decyzja drugiej instancji). 4. Sąd stwierdza ponadto, że oceniając zaskarżoną decyzję w świetle ww. kryteriów, wynikających z powołanych na wstępie przepisów P.u.s.a. i P.p.s.a., a w szczególności uwzględniając treść art. 134 § 1 P.p.s.a. uznał, że decyzja ta naruszała prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd zauważa bowiem, że zaskarżoną decyzję Prezesa Banku z [...] kwietnia 2022r., którą wydano po ponownym rozpoznaniu sprawy, podpisała A. C., działającą z upoważnienia Banku (pełnomocnictwo nr [...], przedstawione na wezwanie Sądu, załączone do akt administracyjnych). Ta sama osoba podpisała również decyzję z [...] marca 2022r., którą wydał Prezes Banku w pierwszej instancji, w odpowiedzi na wniosek Skarżącej z [...] lutego 2022r. o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że Prezes Banku, wydając decyzję z [...] kwietnia 2022r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Naruszenie to polegało na tym, że zaskarżona decyzja została wydana przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji, a wiec przez pracownika, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wyroki NSA z: 25 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 213/06; 18 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1507/08). To uchybienie stanowi dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. 5. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Banku. Sąd, na mocy art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 i 1801 ze zm.), zasądził od organu - Prezesa Banku - na rzecz Skarżącej, reprezentowanej przez adwokata, koszty postępowania w wysokości 697 zł., na które składają się koszty wpisu od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i 17 zł (opłata od pełnomocnictwa).