II SA/Wa 607/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant ref. Beata Kowalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] lutego 2023 r. nr [....] o odmowie przyznania D. S. (dalej: "Skarżący") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [....] września 2022 r. D. S. złożył wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzją z dnia[....] lutego 2023 r. nr [....] Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504), dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ powołał ww. przepis ustawy. Wskazał, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ww. ustawy jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, że warunki określone w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Dalej organ wskazał, że z dokumentacji rentowej wynika, iż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [....] stycznia 2023 r. D. S. nie został uznany za osobę niezdolną do pracy. Zatem nie spełnia warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Organ zaznaczył również, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna Skarżącego, przy czym wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny, nie wskazuje, aby pozostawał on bez niezbędnych środków utrzymania. Reasumując organ stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Pismem z dnia [....] lutego 2023 r. D. S. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i doprowadzenie do przebadania przez lekarza sądowego. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że jest osobą schorowaną - choruje na miażdżycę aorty brzusznej i naczyń biodrowych oraz osteoporozę. Nie może dźwigać, ma problemy z poruszaniem się. Skarżący wskazał, iż został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Do skargi Skarżący załączył kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego w dniu [....] października 2022 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Płocku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący zebrał i wnikliwie rozpatrzył cały materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest szczegółowe i odnosi się do wszystkich przesłanek, których łączne spełnienie jest niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki te zostały spełnione należy do organu, który jest obowiązany ustalić okoliczności faktyczne sprawy oraz poddać je ocenie zgodnie z zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do zbadania, czy decyzja ta nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji ukończył 60 lat (nie osiągnął wieku emerytalnego) i nie jest niezdolny do pracy, co wprost wynika z powołanego w zaskarżonej decyzji orzeczenia komisji lekarskiej ZUS nr [....] z dnia [....] stycznia 2023 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że zostało ono wydane w następstwie dokonania analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym: dokumentacji z przebiegu leczenia, zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących w dniu [....] października 2022 r. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono stopnień naruszenia sprawności organizmu. Komisja lekarska stwierdziła istnienie przewlekłych schorzeń (...), które nie powodują ograniczenia sprawności w stopniu znacznym w kontekście posiadanego wykształcenia i kwalifikacji. Orzekła, iż całość danych nie uzasadnia orzeczenia długotrwałej niezdolności do pracy. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika przysługuje osobie zainteresowanej prawo wniesienia sprzeciwu, które rozpatruje komisja lekarska ZUS dokonując oceny niezdolności do pracy oraz jej stopnia (ust. 2a - 2f). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (ust. 3). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 14231). Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1397/14, publ. CBOSA). W postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest jego treścią. To wyłącznie osoba ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku może w każdym czasie, w sytuacji stwierdzenia pogorszenia stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań oraz wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia niezdolności do pracy (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2282/16 (publ. j.w.). Skoro zatem w niniejszej sprawie komisja lekarska ZUS wydała orzeczenie (mające walor ostateczności), zgodnie z którym skarżący nie jest niezdolny do pracy, to przedmiotowe ustalenie było wiążące dla Prezesa ZUS. Z tych powodów bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje załączone do skargi orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane wobec Skarżącego w dniu [....] października 2022 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. (nr [....]). Orzeczenie to, o czym była już mowa powyżej, nie mogło stanowić podstawy orzekania przez Prezesa ZUS. Niezależnie od tego wskazać należy, że w ww. orzeczeniu, z racji na umiarkowany stopień niepełnosprawności u Skarżącego, stwierdzono, że jest on zdolny do podjęcia zatrudnienia na stanowisku przystosowanym. Mając na względzie złożony w skardze wniosek o przebadanie Skarżącego przez lekarza sądowego wskazać należy, że Sąd nie ma uprawnień do weryfikacji orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, ani komisji lekarskich ZUS, poprzez powołanie biegłego lekarza sądowego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przyznaje sądowi administracyjnemu jedynie uprawnienie do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów i to tylko w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wydając rozstrzygnięcie o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia Prezes ZUS trafnie wskazał również, że Skarżący nie spełnił przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania. Ustalony przez organ dochód przypadający na jednego członka rodziny nie potwierdził wystąpienia tej przesłanki. Przy czym, jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej organ nie przedstawił w tym względzie szczegółowej argumentacji, to jednak materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego potwierdził - przyjęte w tym zakresie - stanowisko organu. Analizując tę przesłankę wskazać należy, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania". Zatem sposób rozumienia tego pojęcia został wypracowany przez judykaturę. Aktualnie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę brutto najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku (dochody brutto) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne - minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto), (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 292/11, z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3029/21; z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1252/22; publ. j.w.). Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru socjalnego, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 143/15; publ. j.w.). Trudna sytuacja rodzinna i majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jednak niepozwalająca na przyjęcie, że osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, nie może sama w sobie uzasadniać przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1510/17; publ. j.w.). Przenosząc powyższe poglądy na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z ustaleniami organu gospodarstwo domowe Skarżącego składa się z dwóch osób - Skarżącego oraz jego żony (Oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej - k. 2 akt admin.), zaś dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi 1905,10 złotych brutto (wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia żony), a więc wyższy od kwoty najniższej emerytury (renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej), która w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosiła 1588,44 złotych brutto (art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). W świetle powyższego stwierdzić należy, że Prezes ZUS miał podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania Skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ani przepisów postępowania administracyjnego. Skarga nie podlega uwzględnieniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.