II SA/Wa 597/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant ref. staż. Beata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne

Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. M. K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił przebieg swojej służby, podnosząc, że służył w Służbie Bezpieczeństwa (dalej: "SB") od sierpnia 1986 r., a więc krótkotrwale, zważywszy na łączny okres 32-letniej służby. Po ukończeniu szkoły podoficerskiej Milicji Obywatelskiej zaproponowano mu pracę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] , gdyż nieskutecznie próbował uzyskać etat w pionie [...] lub pionie [...]. Po pozytywnej weryfikacji, skarżący został przyjęty do służby w Urzędzie Ochrony Państwa (dalej: "UOP") w [...]. W czasie realizacji zadań wielokrotnie brał udział w czynnościach zagrażających jego życiu i zdrowiu, co potwierdzają dwa zaświadczenia obejmujące łącznie 17 lat służby. Za bardzo dobre wykonywanie obowiązków skarżący był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany, w tym Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę"; otrzymywał także bardzo dobre oceny w okresowych opiniach służbowych. W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "ABW") [...] lipca 2016 r. oraz ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] maja 2017 r., stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] sierpnia 1986 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 4 lata. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 31 lat, 9 miesięcy i 22 dni (od [...] października 1984 r. do [...] lipca 2016 r.). Do wysługi emerytalnej zaliczono skarżącemu okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 miesięcy i 10 dni (od [...] lipca 1984 r. do [...] października 1984 r.). Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...] , przekazanych przy pismach IPN z [...] grudnia 2017 r. oraz [...] lutego 2020 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Szef ABW w pismach z [...] marca 2018 r. i [...] maja 2019 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, stwierdzając, że w okresie służby w UOP i ABW nie uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków ani też nie wykonywał ich w niewłaściwy sposób. W trakcie służby w ww. instytucjach skarżący zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy, był awansowany w stopniu służbowym, a także pozytywnie go opiniowano. Ponadto wyróżniano go nagrodami pieniężnymi i dodatkowym urlopem, jak również odznaczono Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę". W 2007 r. w stosunku do skarżącego zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne, które w 2009 r. umorzono ze względu na przedawnienie. Jednocześnie brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia wobec niego postępowań karnych czy karno-skarbowych. W aktach osobowych skarżącego znajdują się też zaświadczenia: z [...] lipca 2011 r. (dotyczące okresu od [...] sierpnia 1997 r. do [...] lipca 2011 r.) oraz z [...] kwietnia 2016 r. (obejmujące lata: 2013, 2014 i 2015), w których stwierdzono, że skarżący w ww. okresach podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, wymienione w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), co uzasadniało podwyższenie jego emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Powyższe potwierdza także tabela pt. "Wysługa z dnia [...] lipca 2017 r.", przekazana przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA przy piśmie z [...] lipca 2017 r., z której wynika, że okresy: od [...] sierpnia 1997 r. do [...] lipca 2011 r. oraz od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2015 r., czyli łącznie 17 lat, zakwalifikowano jako uzasadniające podwyższenie emerytury skarżącego o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Minister decyzją nr [...], wydaną [...] października 2020 r. w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił zastosowania wnioskowanego wyłączenia. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Są to dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania wyłączenia względem konkretnej osoby, jednakże konieczna jest też weryfikacja, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Omawiane przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie Ministrowi indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister zaakcentował, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, iż winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis powinien być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Minister odnotował także, że już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy została przedstawiona propozycja wprowadzenia art. 8a do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, sygnalizowano, iż tak nieostre pojęcie jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, organ zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także w tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod względem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, organ uznał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. W aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA przyjął, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby, została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister również zaakcentował, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten - jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, Minister uznał, że czteroletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa (stanowiący ok. 13% ogółu służby) zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. Przez ww. okres służby na rzecz totalitarnego państwa skarżący z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Zatem, według organu, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Natomiast Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w toku pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, dlatego stwierdził, iż spełniony został wymóg z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dalej organ podał, że wnikliwa analiza kopii akt osobowych IPN bezsprzecznie dowiodła, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście oceny, czy niniejsza sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Minister zaakcentował, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze SB, a później nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej formacji aż do momentu likwidacji i transformacji jej struktur wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce. Rozpoczęcie przez skarżącego służby w SB nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz chęcią samego zainteresowanego, który stwierdził: "(...) odbyłem wstępną rozmowę z naczelnikiem wydziału [...] i praca w szeregach SB w pełni mi odpowiada, pragnąłbym w niej pracować podnosząc swoje kwalifikacje zawodowe w tym kierunku, idąc jednocześnie w ślady rodziny". W opinii służbowej z [...] lipca 1986 r. wskazano, że skarżący "(...) Jest aktywnym członkiem ZSMP i kandydatem na członka PZPR i bierze czynny udział w życiu tych organizacji. Posiada skrystalizowany światopogląd (...)". Natomiast w raporcie z [...] kwietnia 1987 r., skierowanym do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], skarżący napisał: "W październiku br. upływa mi trzyletni okres próbny i już jako funkcjonariusz stały bardzo bym pragnął dalej pracować w SB, odpowiedzialną i nienaganną służbą przyczynić się do poprawienia i umocnienia ładu i porządku publicznego w kraju, podobnie jak brat mojego ojca kpt. M. K., funkcjonariusz SB w RUSW w [...]". Ponadto skarżący pismem z [...] czerwca 1984 r. zwrócił się o umożliwienie mu odbycia zasadniczej służby wojskowej w Batalionie Centralnego Podporządkowania w [...] , który był pododdziałem Milicji Obywatelskiej i wchodził w skład Zmotoryzowanych Odwodów Milicji Obywatelskiej (dalej: "ZOMO"). We wniosku tym wskazał: "(...) po odbyciu służby wojskowej pragnąłbym pozostać w organach MO by swoją służbą przyczynić się do utrzymania ładu i porządku publicznego w kraju". Zgodnie z prośbą, skarżący został skierowany do zastępczej służby. Według dokumentacji IPN, skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej: "ZSMP") oraz kandydatem na członka Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"). Zdaniem Ministra, skarżący, pełniąc służbę na etacie SB, czerpał określone, wymierne korzyści, m.in. został mianowany funkcjonariuszem stałym, zwiększono mu uposażenie, awansował na wyższy stopień służbowy (starszego kaprala i plutonowego), co świadczy o tym, że wiązano z nim konkretne plany i inwestowano w niego środki finansowe. Ustosunkowując się do podniesionej we wniosku kwestii, jakoby skarżący w każdym okresie 32-letniej służby i w życiu prywatnym postępował w zgodzie z duchem wartości chrześcijańskich, gdyż z takiej rodziny pochodzi i do takiej rodziny wszedł, zawierając związek małżeński w 1987 r. oraz podając za przykład brata swojej żony, który był wówczas alumnem w seminarium duchownym, organ zaakcentował, iż akta rozpoznawanej sprawy potwierdzają inne okoliczności faktyczne. Otóż w piśmie z [...] kwietnia 1987 r. (vide strona nr 0116 akt IPN) skarżący oświadczył: "(...) w USC w [...] zawarłem związek małżeński (...). Ślubu kościelnego w tym dniu, jak i w żadnych dniach następnych nie brałem oraz nie będę brał również w późniejszym czasie, ponieważ jestem niewierzący i niepraktykujący". Z kolei w ww. raporcie z [...] kwietnia 1987 r. (vide strona nr [...] akt IPN) odnośnie J. K. (brata żony - alumna w seminarium duchownym) skarżący wyjaśnił: "W wyniku zmiany stanu cywilnego zaistniała dla mnie bardzo niemiła sytuacja, której nie mogłem zapobiec, ponieważ wówczas jeszcze nie znałem obecnej żony. (...) Nie wiem co skłoniło ww. do wyboru tej drogi życia, mogę jedynie przypuszczać, że być może warunki finansowe przyszłej pracy w zawodzie księdza. (...) Aktualnie mój kontakt z ww. jest prawie żaden. (...) Pragnę dodać, że z ww. nie zamierzam utrzymywać żadnych bliższych ani dalszych kontaktów rodzinnych, podobne stanowisko zajmuje moja żona, która jest mi całkowicie oddana i wszystkie moje decyzje są również jej decyzjami". Kończąc ten raport, skarżący zwrócił się o wyrozumiałość dla sytuacji, w jakiej się znalazł. Podsumowując, Minister stwierdził, że postawa skarżącego związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB oraz pozostawanie w ich ramach przez cztery lata, nie kwalifikuje przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2440/20 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że organ - poprzez wadliwą wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - przyjął, iż do zastosowania dobrodziejstwa wynikającego z ww. przepisu konieczne jest łączne zaistnienie kryteriów ujętych w pkt 1 i pkt 2, co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i błędną oceną całokształtu sprawy. Tymczasem nawet brak spełnienia któregoś z tych kryteriów nie wyłącza automatycznie zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba danej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." nie daje się pogodzić z aksjologią demokratycznego państwa prawa i czy świadczyła o bezpośrednim zaangażowaniu się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Dlatego, w ocenie Sądu, nieprzekonujące jest uzasadnienie decyzji odnoszące się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b tej ustawy przed 31 lipca 1990 r.). Podobnie, nie do zaakceptowania z punktu widzenia prawidłowej wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest stanowisko organu, zgodnie z którym chociaż służba pełniona po 12 września 1989 r. charakteryzowała się rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków (do tego stopnia, że skarżący był nie tylko wielokrotnie wyróżniany, ale i otrzymał odznaczenie państwowe), to skarżący nie może skorzystać z dobrodziejstwa tego art. Sąd skonstatował, iż stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest dowolne, zbyt daleko idące i po prostu restrykcyjne w kontekście wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wobec wykazania, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., przyjęcie, iż jego sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, mogłoby mieć miejsce jedynie wtedy, gdyby organ wykazał, że skarżący angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań oraz funkcji i pomimo zasług po 1989 r., nie mógłby nabyć prawa za ten okres z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Natomiast przywołane przez Ministra ogólne okoliczności związane z pełnieniem służby przed 1989 r. nie świadczą o takim kwalifikowanym przypadku, który by przeważył nad osiągnięciami w służbie i rzetelnym jej wykonywaniem po 1989 r. Sąd nakazał organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił wnioski Sądu i dokonał właściwej wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższe orzeczenie Sądu uprawomocniło się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r., decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu ww. decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzył (ze swojego poprzedniego rozstrzygnięcia) rozważania prawne dotyczące przesłanek krótkotrwałości, rzetelności oraz szczególnie uzasadnionego przypadku. Także w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, Minister powielił swoje stanowisko co do zaistnienia w sprawie skarżącego przesłanki rzetelności oraz braku spełnienia przesłanek: krótkotrwałości i szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ jedynie w aspekcie krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. poszerzył swoje rozważania prawne o fragmenty wyroków: NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19. Także powyższą decyzję Ministra skarżący zaskarżył do tut. Sądu, wnosząc o jej uchylenie, a także zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez dowolną i niewszechstronną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów prowadzącą do uznania, że w jego przypadku nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a w konsekwencji uznanie, iż nie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", podczas gdy rzetelna, wszechstronna i wnikliwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzona w oparciu o prawidłową wykładnię przepisów tej ustawy, prowadzi do wniosku, że istnieje podstawa do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym; 2) przepisów prawa materialnego, tj. - art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 2 i art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie wyłączenia przepisów zgodnie z wnioskiem, a w konsekwencji przyjęcie, iż w sprawie skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", co godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej, demokratycznego państwa prawa oraz świadczy o zastosowaniu wobec skarżącego odpowiedzialności zbiorowej za działania organów Państwa do roku 1990, podczas gdy jego służba w okresie tzw. "państwa totalitarnego" - zarówno w wymiarze proporcjonalnym, jak i bezwzględnym – była krótkotrwała, a czynności wykonywane w jej ramach miały charakter zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, - art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że skarżący pełnił służbę "na rzecz państwa totalitarnego", podczas gdy jego służba była pełniona jedynie w strukturach wymienionych w art. 13b tej ustawy, a skarżący nigdy nie realizował zadań związanych ze zwalczaniem opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych ani z łamaniem prawa do wolności słowa i zgromadzeń, z gwałceniem prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli ani też łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] sierpnia 2022 r. do akt niniejszej sprawy wpłynęło pismo organu z [...] lipca 2022 r., do którego załączono kopię pisma Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "ZER MSWiA") z [...] lipca 2022 r. informującego Ministra o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2020 r., sygn. akt [...]. Zgodnie z sentencją ww. wyroku, zmieniono zaskarżoną decyzję Dyrektora ZER MSWiA z [...] lipca 2017 r. w ten sposób, że przyznano ubezpieczonemu (tj. skarżącemu) prawo do policyjnej emerytury, poczynając od dnia [...] października 2017 r. w kwotach ustalonych z pominięciem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stosownie do sentencji tego orzeczenia, organ emerytalny [...] lipca 2022 r. wydał decyzję o ponownym ustaleniu wysokości policyjnej emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. wobec niewykonania wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2440/20 i ponownego nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej ww. przepisu. Jak już wzmiankowano w części faktycznej (historycznej) uzasadnienia, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z [...] stycznia 2022 r. nr [...] jest w istocie powieleniem uprzedniej decyzji Ministra wydanej w sprawie skarżącego, tj. decyzji z [...] października 2020 r. nr [...]. Zatem, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ nie uwzględnił rozważań prawnych Sądu obszernie przedstawionych w ww. orzeczeniu. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie należy podkreślić, że kontrolowane postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zmienił się stan faktyczny sprawy i nie ma już podstaw prawnych do rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Otóż prawomocnym wyrokiem z [...] grudnia 2021 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] zmienił decyzję Dyrektora ZER MSWiA z [...] lipca 2017 r. w ten sposób, że przyznał skarżącemu prawo do policyjnej emerytury, poczynając od [...] października 2017 r. w kwotach ustalonych z pominięciem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W konsekwencji Dyrektor ZER MSWiA, uwzględniając ww. prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, decyzją z [...] lipca 2022 r. ponownie ustalił skarżącemu wysokość świadczenia emerytalnego. Wedle art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 (uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części) i 2 (stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Powyższy przepis jest przeniesieniem na grunt procedury sądowoadministracyjnej instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Orzeczenie sądu w tym zakresie zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, pełniąc funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, a tym samym kończąc to postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił sądowi administracyjnemu definitywne załatwienie sprawy administracyjnej bez potrzeby ponownego angażowania organu tylko po to, aby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W związku ze stwierdzeniem braku podstaw prawnych do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tut. Sąd na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku.