II SA/Wa 4169/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J.G. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości oddala skargę

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwany dalej Szefem ABW lub organem) rozkazem personalnym z dnia [...] października 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1, art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW (Dz. U. z 2020 r. poz. 27 z późn. zm.) oraz na podstawie § 1 ust. 1 pkt 8 i 9 decyzji nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, z dniem [...] listopada 2021 r. delegował z urzędu J.G. do miejscowości [...], do czasowego pełnienia służby w Wydziale Zamiejscowym w [...] Delegatury ABW w [...] oraz powierzył pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału Zamiejscowego w [...] Delegatury ABW w [...] (stanowisko etatowe nr [...]) do dnia [...] maja 2022 r. - bez zmiany grupy zaszeregowania i składników uposażenia. Jednocześnie organ nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności – na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu rozkazu Szef ABW wyjaśnił, że Dyrektor Delegatury ABW w [...] pismem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] wystąpił z prośbą o wzmocnienie kadrowe ww. jednostki organizacyjnej. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Delegatury ABW w [...] pismem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] przedstawił kandydaturę J.G.. Wobec powyższego Dyrektor Delegatury ABW w [...] pismem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] wystąpił o delegowanie do miejscowości [...] do czasowego pełnienia służby w Wydziale Zamiejscowym w [...] Delegatury ABW w [...] oraz powierzenie pełnienia obowiązków służbowych J.G. na stanowisku eksperta Wydziału Zamiejscowego w [...] Delegatury ABW w [...] z dniem [...] listopada 2021 r. do dnia [...] maja 2022 r. W tej sytuacji Szef ABW uznał, że zarówno kwalifikacje J.G., jak też potrzeba zapewnienia sprawnego funkcjonowania Delegatury ABW w [...] wymagają wydania rozkazu personalnego o ww. treści. Nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności Szef ABW uzasadnił interesem służby, rozumianym jako konieczność zapewnienia efektywnej i niezakłóconej realizacji zadań nałożonych na Delegaturę ABW w [...]. W skardze na powyższy rozkaz personalny Szefa ABW skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.G., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. – art. 55 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że w stosunku do J.G. okres delegowania do 6 miesięcy jest możliwy do zastosowania w sytuacji, gdy zaniechano jednocześnie ustalenia łącznego okresu delegacji, jakie stosowane były wobec skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego określenia i zastosowania zarówno naruszonej dyspozycji art. 55 ust. 1 cyt. ustawy, jak i obliczenia i wskazania okresu delegacji na podstawie zaskarżonego rozkazu, – naruszenie art. 108 § 1 K.p.a., poprzez jego błędną i sprzeczną z treścią naruszonego przepisu wykładnię, sprowadzającą się do zastosowania ww. artykułu i jednoczesnego zaniechanie wykazania i uzasadnienia zaistnienia któregokolwiek z wymogów przewidzianych dla ww. rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej przewidzianego w naruszonym artykule, – niewykazanie powiązania i możliwości zastosowania przepisów K.p.a. do zaskarżonego rozkazu, mimo powołania przepisu K.p.a. w sentencji rozkazu. Z ostrożności w postępowaniu skarżący zarzucił ponadto: – naruszenie prawa materialnego - art. 2, art. 7 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i prawa przez Państwo stanowionego oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, polegające na zaniechaniu udzielenia skarżącemu informacji, na jakich przesłankach oparł się organ wydając rozkaz, jakie okoliczności uznał, a jakich nie uwzględnił wydając uzasadnienie rozkazu, jakie przepisy i w jakim charakterze zostały wobec skarżącego zastosowane, w szczególności dlaczego rozkazowi został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 K.p.a. mimo, że nie zaszła żadna z okoliczności wskazanych w tym artykule. Dodatkowo, przy uwzględnieniu dopuszczalności i możliwości wykorzystania w sprawie przepisów K.p.a., skarżący zarzucił : – naruszenie art. 8 K.p.a., poprzez niewystarczające przeanalizowanie stanowiska skarżącego, a także zaniechanie aktualnego informowania strony o rzeczywistym charakterze postępowania, – naruszenie art. 9 i art. 10 K.p.a., poprzez niewystarczające udzielenie stronie informacji na temat faktycznego zakresu i rodzaju podejmowanych czynności, – naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez dokonanie fragmentarycznej i dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie stanowisk wskazanych wyżej w skardze oraz treści uzasadnienia decyzji. Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w części dotyczącej delegacji z urzędu do miejscowości [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozkazu, a następnie umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował sposób obliczenia przez organ okresu delegacji, wynikający z treści art. 55 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Zdaniem J.G., ustalając okres jego delegacji do [...], Szef ABW powinien uwzględnić wcześniejsze i znaczne okresy jego delegacji, ponieważ ww. przepis określa możliwość delegowania funkcjonariusza ABW do pełnienia służby w innej miejscowości łącznie do 6 miesięcy. Skarżący zarzucił też, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie zastosował art. 108 § 1 K.p.a. Podniósł nadto, że żadna z przesłanek uzasadniających natychmiastową wykonalność rozkazu nie zachodzi w jego sytuacji. W ocenie skarżącego, wątpliwości budzi także możliwość wykorzystywania instytucji właściwych dla postępowania administracyjnego określonego przepisami K.p.a. do zaskarżonego rozkazu personalnego. Jeśli jednak powiązanie to mogłoby nastąpić, to skarżący winien być z tą okolicznością zapoznany i pouczony o przysługujących mu uprawnieniach. Z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem trudno dopatrywać się zachowania zasad postępowania administracyjnego w przypadku, gdy stronie jedynie przedstawiony został rozkaz personalny na zakończenie tego postępowania. Pełnomocnik Szefa ABW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że decyzje wydawane na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o ABW i AW mają charakter uznaniowy. Dodał, że ustawa o ABW oraz AW nie wskazuje żadnych przesłanek delegowania, zatem decyzje w takich sprawach są wydawane przez Szefa ABW zgodnie z potrzebami służby, mając na względzie treść art. 7 K.p.a., który obliguje organ administracji publicznej, do uwzględniania przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony. Pełnomocnik organu podkreślił, że Szef ABW odpowiada personalnie za prawidłowość prowadzonej przez siebie polityki kadrowej, racjonalnego i celowego wykorzystania funkcjonariuszy w ramach skutecznego i odpowiedniego działania Agencji. W szczególności może i powinien przysługujące mu uprawnienia wykorzystywać do wzmacniania jednostek organizacyjnych, w których wystąpiły braki kadrowe. Fakt samodzielnego kształtowania przez Szefa ABW struktury zatrudnienia, a zatem dobór i ocena kadr sprawia, że posiada on najpełniejszą wiedzę o potrzebach kadrowych formacji jako całości, jak i jej poszczególnych jednostek organizacyjnych. Wykorzystując wiedzę w zakresie potrzeb kadrowych Delegatury ABW w [...], uwzględniając zakres zadań nałożonych na tę jednostkę, a także kwalifikacje i doświadczenie skarżącego, Szef ABW ocenił, że zaistniał uzasadniony przypadek, aby delegować skarżącego do czasowego pełnienia służby w Wydziale Zamiejscowym w [...]. Uznał zatem, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, wydanemu rozkazowi o delegowaniu, jako podyktowanemu potrzebami służby, nie można zarzucić dowolności, jak i oparcia na niezweryfikowanych okolicznościach, ponieważ okoliczności te zostały przedstawione w pismach Dyrektora Delegatury ABW w [...]. Pełnomocnik organu wyjaśnił nadto, że służbę w ABW może pełnić wyłącznie osoba zdolna podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej. Dodał, że pojęcie szczególnej dyscypliny służbowej niewątpliwie obejmuje swym zakresem także dyspozycyjność funkcjonariusza, która oznacza konieczność dostosowywania się przez niego do różnych, niekiedy nawet zmiennych warunków służby, która może być pełniona w każdym miejscu w Polsce, w którym znajdują się jednostki organizacyjne Agencji. Ponadto, w ocenie pełnomocnika organu, nie można przyjąć by na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW możliwe było tylko jednokrotne delegowanie funkcjonariusza do innej miejscowości w trakcie pełnienia służby w ABW. Funkcjonalna wykładnia tego przepisu, którego istotą jest przyznanie Szefowi ABW narzędzia pozwalającego na skuteczną realizację zadań przez ABW, sprowadza się do uznania dopuszczalności nawet kilkukrotnego delegowania funkcjonariusza do innej miejscowości, z zastrzeżeniem aby jednorazowo termin tego delegowania wynosił do 6 miesięcy (lub do 12 miesięcy w przypadku jego przedłużenia na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW). Wobec powyższego dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, nie miała istotnego znaczenia okoliczność, że skarżący był już wcześniej delegowany przez Szefa ABW do pełnienia służby w innej miejscowości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. pełnomocnik Szefa ABW wskazał, że wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uzasadnione prawidłowo. Natomiast podnoszone przez pełnomocnika skarżącego zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów K.p.a. nie zostały właściwie uzasadnione i nie odnoszą się do treści przedmiotowej sprawy. Nadto, zdaniem pełnomocnika organu, nie jest możliwe częściowe uchylenie rozkazu tylko w zakresie delegowania skarżącego do innej miejscowości bez uchylenia pozostałej części rozkazu, w której Szef ABW powierzył skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału Zamiejscowego w [...] Delegatury ABW w [...]. Mając na uwadze powyższe oraz argumentację wskazaną w treści skargi, w ocenie organu, wniosek pełnomocnika skarżącego należy potraktować jako zaskarżenie rozkazu personalnego w całości. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2022 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. Na rozprawie w dniu 26 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego doprecyzował żądanie skargi wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi J.G. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie naruszył w tej sprawie ani przepisu prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi przepis art. 55 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusz z urzędu lub na własną prośbę może zostać przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany na okres do 6 miesięcy do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Oceniając legalność rozkazu personalnego wydanego na podstawie powołanego przepisu sąd administracyjny bada, czy korzystając z takiego uprawnienia, Szef ABW nie naruszył granic uznania administracyjnego, czy jego działanie było uwarunkowane potrzebami służby, za którą odpowiada. Sąd w ramach kontroli decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego nie jest natomiast uprawniony do oceny okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydania rozkazu personalnego pod kątem zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżony rozkaz personalny. W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że delegowanie J.G. do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości podyktowane było potrzebami służby. Wynika to wprost z akt sprawy nadesłanych przez organ, w tym z samego uzasadnienia zaskarżonego rozkazu Szefa ABW. W sprawie nie ulega wątpliwości, że rozkaz personalny Szefa ABW z [...] października 2021 r. był działaniem wynikającym z potrzeby wzmocnienia Wydziału Zamiejscowego w [...] Delegatury ABW w [...]. Okoliczność, że kierując się potrzebami służby, organ delegował skarżącego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, nie stanowi o przekroczeniu przez Szefa ABW granic uznania administracyjnego w tej sprawie. Organ, wydając kwestionowany rozkaz personalny kierował się dobrem służby i przez ten pryzmat ocenił interes skarżącego. Niewątpliwie konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania ABW wskazuje na potrzebę zabezpieczenia interesu społecznego. W rozpoznawanej sprawie interes funkcjonariusza nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, tzn. dobrem formacji, w której skarżący pełnił służbę. Podkreślenia przy tym wymaga, że Szef ABW odpowiada za działanie kierowanej przez niego Agencji jako całości i dlatego ma prawo w sposób odpowiedni do potrzeb służby wykorzystywać kwalifikacje i predyspozycje podwładnych. Uprawnienia te może zużytkować do wzmacniania jednostek organizacyjnych, w których wystąpiły braki kadrowe. Wykonywanie zadań służbowych przez funkcjonariuszy ABW wymaga natomiast dyspozycyjności i zdyscyplinowania. Zgoda funkcjonariusza na dokonanie tego delegowania nie była potrzebna. Organ nie miał też obowiązku zawiadomienia funkcjonariusza o wszczęciu postępowania w spawie czasowego delegowania, nie jest to bowiem typowe postępowanie administracyjne. Rozkaz personalny wydany na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW jest decyzją w sprawie osobowej. Jedynym ograniczeniem dla organu w sprawie delegowania do pełnienia służby w innej miejscowości, poza wykazaniem potrzeb służbowych, jest okres delegowania. W sprawie tej organ okresu tego nie przekroczył, a tym samym nie naruszył art. 55 ust. 1 powołanej ustawy. Wbrew zarzutom skargi, z treści art. 55 ust. 1 ustawy o ABW i AW nie można wywieść, że delegowanie funkcjonariusza ABW do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości może mieć miejsce tylko na okres do 6 miesięcy przez cały czas pełnienia przez niego służby w tej formacji, a poszczególne okresy delegowania należy ze sobą sumować. Regulacja ta ogranicza jedynie czas trwania jednorazowej delegacji do 6 miesięcy (lub do 12 miesięcy w przypadku jej przedłużenia na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy o ABW i AW) i umożliwia Szefowi ABW skuteczną realizację zadań przez ABW. Nie można przy tym zapomnieć o treści art. 44 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, który stanowi, że służbę w ABW może pełnić osoba zdolna podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej. Pojęcie to obejmuje swym zakresem również dyspozycyjność, a więc gotowość do pełnienia służby w różnych warunkach, w tym w różnych jednostkach ABW. Szef ABW jako centralny organ administracji rządowej jest upoważniony do prowadzenia polityki kadrowej w sposób umożliwiający skuteczną realizację postawionych przed ABW zadań. Cel ten organ realizuje m.in. korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Fakt samodzielnego kształtowania przez Szefa ABW struktury zatrudnienia, a zatem dobór i ocena kadry sprawia, że organ ten posiada najpełniejszą wiedzę o potrzebach kadrowych ABW jako całości. Sąd podziela także wyrażone w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że stosunek służbowy funkcjonariusza ABW cechuje daleko idąca dyspozycyjność i szczególna dyscyplina służbowa, która wiąże się z koniecznością dostosowania się przez funkcjonariusza do zaproponowanych warunków pełnienia służby, w tym także poza miejscem jego stałego zamieszkania i niezależnie od preferencji funkcjonariusza. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi w zakresie braku wykazania przez organ możliwości zastosowania w niniejszej przepisów K.p.a. należy zwrócić uwagę, że kwestia stosowania przepisów K.p.a. do postępowania w sprawach osobowych funkcjonariuszy ABW, dotyczących m.in. delegowania, została uregulowana w § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 862 z późn. zm.), które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ustawy o ABW i AW. Zgodnie z tym przepisem, do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyjmowania do służby, mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie jest również trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. Przepis art. 108 K.p.a. stanowi, że decyzji "może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności", a wobec tego organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Powołany przepis określa także przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Omawiany rygor może być nadany decyzji w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 K.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie "niezbędne" wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. Wydanie. Wydawnictw C.H. Beck, str. 524). W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wskazał organ, nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes służby przejawiający się w konieczności zapewnienia efektywnej i niezakłóconej realizacji zadań nałożonych na Delegaturę ABW w [...]. Ta właśnie potrzeba uczyniła zasadnym niezwłoczne delegowanie J.G. do czasowego pełnienia służby w Wydziale Zamiejscowym w [...] Delegatury ABW w [...]. Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżony rozkaz personalny należy uznać za zgodny z prawem, zaś zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził bowiem dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia, prawidłowo rozważył interes społeczny (interes służby) względem słusznego interesu skarżącego oraz w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.