II SA/Wa 572/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w W. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. J.W. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócił się do Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w [...] (dalej także jako: "PFN", "Fundacja" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) W sprawozdaniu finansowym Polskiej Fundacji Narodowej za 2018 r. widnieje informacja, że na projekt "[...]" została przeznaczona kwota 116.000,00 zł. Mając na względzie powyższe proszę o informację: - Na co została przeznaczona wskazana powyżej kwota? Proszę o wyszczególnienie każdej pozycji; - Czy kwota ta (nawet częściowo) została przeznaczona i wykorzystana na portal internetowy "[...]"?; - Proszę o przesłanie dokumentów (faktury, paragony oraz umowy) potwierdzających cel poniesionych wydatków; - Jaką kwotę Fundacja przeznaczyła na projekt "[...]" w 2019 r.?; 2) Jakie wydatki złożyły się na kwotę 1.888.420,85 (projekt "Kampania informacyjna w mediach zagr. - Upgrade"? Proszę o wyszczególnienie każdej pozycji oraz o przesłanie dokumentów (faktury, paragony oraz umowy) potwierdzających cel poniesionych wydatków. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] PFN, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") orzekła o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy na decyzję PFN nr [...] z [...] października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt przed sądem pierwszej instancji II SA/Wa 2069/17). W uzasadnieniu organ, powołując się na opisany powyżej stan faktyczny, podał, że PFN na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przepisów u.d.i.p., a w szczególności art. 4 u.d.i.p., nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem posiada cele statutowe, które nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi, zaś jej działania nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. PFN podniosła, że posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem jest to działanie nie nakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego. Dopiero działanie podmiotu finansowanego może być postrzegane, jako działanie w ramach zadań publicznych w rozumieniu orzecznictwa administracyjnego, o ile będzie nakierowane na działanie do odbiorcy powszechnego, z czym w sytuacji PFN (a tym bardziej w kontekście objętych wnioskiem umów) nie mamy do czynienia. Organ zauważył, że co prawda, stosownie do normy zawartej w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, lecz PFN nie podpada pod przesłanki obejmujące którykolwiek z tych podmiotów. Wskazał, że PFN nie jest podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej. Wniosek o dostęp do informacji publicznej nie może być zatem uzasadniany chęcią zaspokojenia ciekawości wnioskującego, chęcią publikacji otrzymanych dokumentów w przestrzeni publicznej tudzież chęcią zwykłej kontroli obywatelskiej środków finansowych, gdy jest kierowany od podmiotu nie zobowiązanego na gruncie u.d.i.p., do udostępniania informacji. Nadto organ zauważył, że również sam fakt powołania do życia PFN przez spółki, w których Skarb Państwa ma prawa udziałowe, nie determinuje spełnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że w dniu [...] października 2017 r. PFN wydała decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej, wskazując m.in. na brak podpadania pod kryteria podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, lecz wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem PFN i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/17 uchylił decyzję z [...] października 2017 r. Niemniej, w ocenie PFN, ww. Sąd nie przesądził, że PFN jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy, ale przede wszystkim wytknął pewne niedomogi w uzasadnieniu decyzji. Powyższy wyrok nie jest prawomocny, a PFN złożyła od tego wyroku skargę kasacyjną, w której konsekwentnie wskazuje, że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy. Do chwili obecnej postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z powyższej skargi nie zostało zakończone, a więc nie zostało prawomocnie przesądzone zagadnienie, czy PFN spełnia przesłanki z art. 4 ust 1 u.d.i.p. i czy obowiązana jest udostępniać informacje na podstawie ustawy. Dalej organ zauważył, że postępowanie w sprawie udzielenia dostępu do informacji publicznej zostało uregulowane w ustawie do informacji publicznej. Co do zasady ma ono charakter uproszczony i kończy się czynnością materialno – techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji publicznej przez podmiot do tego obowiązany na gruncie ustawy. Konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego zachodzi w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i ten ostatni ustęp przewidział odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a." należy rozumieć wymóg stosowania także przepisów regulujących wszystkie środki prawne związane z wydaniem decyzji. Wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów prowadzi z kolei do wniosku, że niektóre instytucje procesowe określone w k.p.a. powinny znaleźć zastosowanie w toku postępowań poprzedzającego ostateczne rozstrzygnięcie kwestii związanych z formą załatwienia sprawy (tak udzielenia, jaki i odmowy udzielenia informacji z wszelkich, także podmiotowych przyczyn). Skoro bowiem ustawodawca wskazał decyzję, jako jedną z możliwych form załatwienia sprawy, instytucje przewidziane na gruncie k.p.a. powinny służyć zapewnieniu prawidłowego toku postępowania w przedmiocie rozpoznawania wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. Takim przepisem, który w określonym stanie faktycznym może znaleźć zastosowanie w ramach rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ww. ustawy jest m.in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który obliguje organ do zawieszania postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w nim przesłanek. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (ibidem). Taka sytuacja, mając na względzie wyżej wykazane okoliczności oraz kontekst normatywny, zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem obecnie nie zostało prawomocnie przesądzone podpadanie przez PFN pod obowiązek udzielania informacji publicznej na podstawie u.d.i.p., tj. posiadania przez PFN statusu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w trybie ww. ustawy, co PFN kwestionuje i wobec tego zasadne jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy na decyzję PFN nr [...] z [...] października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1. art. 17 ust. 1 oraz art. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. w przypadkach innych niż wskazane w u.d.i.p.; 2. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej możliwe jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy u.d.i.p., regulująca odmiennie postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie przewiduje instytucji zawieszenia postępowania; 3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie złożonego przez skarżącego wniosku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy skargi na decyzję PFN nr [...] z [...] października 2017 r. odmawiającej informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17). W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zawieszenia postępowania ze względu na fakt, że u.d.i.p. w sposób odmienny od przepisów regulujących ogólne postępowanie administracyjne (zawartych w k.p.a.) określa procedurę udostępnienia informacji publicznej i jako taka nie przewiduje ona szeregu instytucji znanych ogólnemu postępowaniu administracyjnemu, w tym m.in. instytucji zawieszenia postępowania. Nadto zauważono, że w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się tylko w zakresie w określonym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy kodeksowe stosuje się "do decyzji". W niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji. Zdaniem skarżącego rozpatrzenie złożonego wniosku w żadnej mierze nie jest związane ze sprawą sądową, zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Wa 2069/17. Skarżący nie podzielił stanowiska PFN, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał, że faktem powszechnie znanym jest, że PFN została utworzona z inicjatywy polskiego rządu przez 17 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa w celu realizacji określonych zadań publicznych zapisanych w Statucie PFN m. in. w celu promocji i ochrony wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki. Zgodnie ze statutem PFN rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji. Tylko za zgodą tych ministrów może nastąpić powołanie i odwołanie członków zarządu PFN oraz rady PFN, dokonanie zmian w statucie PFN, czy też postawienie jej w stan likwidacji. Nadto zauważył, że majątek PFN stanowi fundusz założycielski w kwocie 97,5 mln zł, na który składają się środki finansowe wniesione przez fundatorów (spółki kontrolowane przez Skarb Państwa) do [...] grudnia 2016 r. Ponadto każdy z fundatorów zobowiązał się do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. określonych corocznych wpłat na działalność statutową PFN. Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek, który został PFN przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sposób zarządzania tym majątkiem powinien zatem podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak w odniesieniu do majątku będącego własnością Państwa. Niezależnie od powyższego skarżący zwrócił uwagę, że nawet gdyby w niniejszej sprawie PFN mogła stosować przepisy k.p.a. to i tak brak byłoby podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie można przyjąć, że rozpatrzenie złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej zależy od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17 i przesądzenia kwestii, czy PFN jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie było tym samym podstaw do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne organ podał, że skarga jest niedopuszczalna wobec skierowania jej wobec podmiotu nie podpadającego pod u.d.i.p. Przywołał treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019, poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, co uzasadnia wniosek z pkt 1 petitum niniejszej odpowiedzi na skargę. W dalszej części organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podniósł, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty są oczywiście nieuzasadnione, tym bardziej że ogniskują się on wyłącznie na kwestiach formalnych - w tym i odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. zwłaszcza w dotyczących zawieszenia postępowania, co w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości i już z tych przyczyn skarga nie jest uzasadniona. Także rozważania skargi zawarte w jej osnowie są nieuprawnione i zupełnie abstrahują od rzeczywistego statusu PFN i posiadanego przez nią majątku - nie będącego w szczególności mieniem publicznym, także w pośrednim ujęciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga na postanowienie PFN w przedmiocie zawieszenia postępowania zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, wbrew temu co podnosi organ, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku w sprawie II SA/Wa 2069/17 przesądził, że PFN jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Stosownie do art. 13 ust. 1 ww. ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu, informacje, o których udostępnienie wniósł skarżący, stanowią informację publiczną i tym samym została wyczerpana również przesłanka przedmiotowa u.d.i.i.p. Przechodząc do meritum problemu sprawy niniejszej, czyli zaskarżonego skargą postanowienia, Sąd uznaje, że zawieszenie postępowania nie może nastąpić w sprawach o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy oznacza, że w zależności od okoliczności, dany przepis stosuje się: 1) wprost, 2) z modyfikacjami lub 3) nie stosuje się go w ogóle. Ostatnia z wymienionych sytuacji zachodzi w odniesieniu do zawieszenia postępowania. Uwzględniając cele u.d.i.p., nie budzi wątpliwości Sądu, że nie można do niej stosować przepisów k.p.a. o zawieszeniu postępowania, które ze swej istoty stoją w sprzeczności z szybkim i efektywnym postępowaniem, jakim w założeniu jest postępowanie o udzielenie informacji publicznej. Jeżeli więc organ, do którego wpływa wniosek, twierdzi, choćby błędnie, że nie jest zobowiązany do jej udzielenia, powinien o tym poinformować na piśmie, a nie zawieszać postępowania. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy odkodować w ten sposób, że jest to kwestia pozostająca poza właściwością danego organu i bez jej rozstrzygnięcia nie jest możliwe dalsze prowadzenie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że kwestia rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" nie leży w kompetencji organu rozpoznającego sprawę, lecz stanowi przesłankę do rozstrzygnięcia sprawy głównej. Zatem oznacza to, że rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Reasumując, na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy, a mianowicie: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji i – co należy podkreślić – wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji. Innymi słowy, można by było uznać za rozstrzygnięcie wstępne, gdyby to inny organ bądź sąd określał, czy PFN jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zatem – w ocenie Sądu – nie można uznać za zagadnienie wstępne oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu w innej sprawie administracyjnej, a mianowicie do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/17. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Dlatego Sąd rozpoznał sprawę w tym trybie, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W ocenie Sądu niezrozumiałym jest wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ w razie ewentualnego uwzględnienia skargi i tak nie można by było ich zasądzić w myśl art. 200 p.p.s.a., bowiem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.