II SA/Wa 456/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] września 2021 r. 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na rzecz skarżącego K. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] skierował K. J. (dalej: "skarżący", "kandydat") do komisji lekarskiej w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Policji. W orzeczeniu z [...] września 2021 r. nr [...] [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej: "[...]", "organ pierwszej instancji") podała, że - w oparciu o badania podmiotowe (wywiad lekarski), badanie przedmiotowe oraz opinie specjalistów (psychiatra, psycholog) i karty leczenia szpitalnego - u skarżącego rozpoznano raka jądra prawego po leczeniu operacyjnym oraz powiększenie śledziony do diagnostyki, co kwalifikuje go jako niezdolnego do służby w Policji (kategoria N). Pierwsze z ww. schorzeń organ pierwszej instancji przypisał do § 120 pkt 1 kolumna (rubryka) 4, a drugie - do § 45 pkt 2 kolumna (rubryka) 4 wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2035 ze zm.; dalej: "zał. do rozp. z 2018 r."). W odwołaniu od powyższego orzeczenia [...] kandydat zarzucił organowi pierwszej instancji: 1. niewłaściwe zastosowanie przepisów rozp. z 2018 r., a w szczególności § 120 pkt 1 kolumna (rubryka) 4 zał. do rozp. z 2018 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nieuwzględnienie obrazu klinicznego, wyników badań dodatkowych, konsultacji specjalistycznych oraz badań histopatologicznych, podczas gdy jest to niezbędne i możliwe do wykonania; według skarżącego, okoliczność powoływania się na raka jądra z [...] r. nie ma najmniejszego znaczenia dla oceny zdolności do służby w Policji, bowiem z dokumentów medycznych w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że od zabiegu operacyjnego, przeprowadzonego [...], skarżący nie ma żadnych komplikacji na tym tle, co powinno spowodować pozytywną ocenę jego stanu zdrowia w tym zakresie; 2. niewłaściwe zastosowanie przepisów rozp. z 2018 r., a w szczególności § 45 pkt 2 kolumna (rubryka) 4 zał. do rozp. z 2018 r. poprzez niezbadanie okoliczności powiększenia śledziony, które ujawniono w badaniu z [...], mimo iż od ww. badania upłynęło ponad trzy lata, a więc nie może ono stanowić podstawy orzekania w niniejszej sprawie. Uzasadniając sformułowane zarzuty, skarżący podniósł, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia osoby objętej badaniem, tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale stwierdzenie przydatności do służby w Policji i określenie rodzaju tej przydatności na podstawie zał. do rozp. z 2018 r. Podkreślił, iż przywołane okoliczności w zakresie stanu jego zdrowia odnoszą się do okresu sprzed trzech lat, podczas gdy faktycznie nie ma żadnych problemów w ww. zakresie. Po rozpoznaniu odwołania, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") orzeczeniem z [...] stycznia 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 398 ze zm.; dalej: "u.k.l."), uchyliła w części zaskarżone orzeczenie, jednocześnie decydując o wydaniu orzeczenia własnego. Uchylenie w części dotyczyło zmiany rozpoznania i zmiany treści uzasadnienia. W treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego CKL wskazała, że rozpoznała u skarżącego stan po usunięciu nowotworu złośliwego jądra prawego, co zakwalifikowała do § 120 pkt 2 kolumna (rubryka) 4 zał. do rozp. z 2018 r., a także powiększenie śledziony w wywiadzie - bez §. Organ odwoławczy wydał orzeczenie na podstawie dokumentacji orzeczniczej zgromadzonej przez [...] oraz badania własnego. W badaniu podmiotowym, przeprowadzonym [...] stycznia 2022 r., skarżący poinformował, iż od czasu zabiegu operacyjnego był na dwóch wizytach kontrolnych u onkologa, wyniki badań były dobre i wizyt nie kontynuował. W badaniu tym ujawniono bliznę o długości [...] cm w okolicy podbrzusza po prawej stronie. Organ drugiej instancji uznał, że przebyte leczenie z przyczyn onkologicznych przeczy istnieniu pełnego zdrowia kandydata i stanowi przeciwwskazanie do służby w Policji. Powyższe orzeczenie CKL skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego D. B.) uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego go orzeczenia [...], zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. z dokumentacji medycznej skarżącego na okoliczność jego zdolności do służby w Policji i ustalenia stanu zdrowia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu kandydat zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 33 ust. 3 u.k.l. w związku z § 120 pkt 2 kolumna (rubryka) 4 zał. do rozp. z 2018 r. poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że przebyty przez niego rak jądra prawego po leczeniu operacyjnym powoduje niezdolność do służby, podczas gdy zdolność do służby ocenia się po sześciu miesiącach od zakończenia terapii onkologicznej, którą skarżący ukończył w [...] r., a jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń, co potwierdza dokumentacja medyczna zarówno zgromadzona przez organy, jak i przedłożona przez kandydata, dlatego należy orzec brak przeciwskazań skarżącego do służby w Policji; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") w ten sposób, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy i pełny materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, który wskazuje jednoznacznie na zakończenie terapii onkologicznej przez skarżącego, jego bardzo dobry stan zdrowia, a więc brak przeciwskazań do pełnienia służby; nadto materiał dowodowy nie wskazuje, iż rozpoznany nowotwór jądra prawego jest "złośliwy", jak to uznał organ drugiej instancji, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że kandydat jest niezdolny do służby w Policji, podczas gdy z materiału dowodowego wynika zasadność przyznania mu kategorii "Z", tj. pełnej zdolności do służby, co również przewiduje ustawodawca w § 120 pkt 2 kolumna (rubryka) 4 zał. do rozp. z 2018 r., b. art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l. poprzez uchylenie orzeczenia [...] w części, tj. jedynie w zakresie zmiany rozpoznania i zmiany treści uzasadnienia w sytuacji, gdy była ona wadliwa w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Organ drugiej instancji stwierdził, że rozpoznanie ujęte w § 120 pkt 2 kolumna (rubryka) 4 zał. do rozp. z 2018 r. kwalifikuje kandydata wyłącznie jako niezdolnego do służby w Policji (kategoria N), a subiektywne odczucia skarżącego na temat jego stanu zdrowia, z punktu widzenia orzeczniczego, nie mają istotnego wpływu na ustalenie kategorii zdolności do służby. Jednocześnie organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r. kandydat oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Nie zgodził się ze stanowiskiem CKL jakoby wywiedziona skarga została oparta o jego subiektywne odczucia dotyczące stanu zdrowia. Zdaniem skarżącego, organ powinien dokonać ustalenia jego zdolności do służby po zakończonej terapii, a nie w oparciu o sam fakt wystąpienia u niego w przeszłości, tj. w [...] r., jednostki chorobowej. Przepisy przewidują, że w sytuacji rozpoznania stanu po usunięciu nowotworów, należy ustalić zdolność do służby po zakończonej w okresie sześciu miesięcy terapii onkologicznej. W świetle powyższego, zarówno obecny stan zdrowia skarżącego, jak i dokumentacja medyczna potwierdzają, że jest zdolny do pełnienia służby. Z kolei CKL w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r. podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, podkreślając, iż kandydat błędnie interpretuje przepisy, na które się powołuje. Wytyczne do § 120 zał. do rozp. z 2018 r. jednoznacznie wskazują, że merytoryczna ocena stanu zdrowia danej osoby może być dokonana nie wcześniej niż sześć miesięcy po zakończeniu terapii onkologicznej. Jeśli komisja lekarska otrzymałaby skierowanie w okresie trwania terapii lub w okresie do sześciu miesięcy przed ukończeniem terapii, to zobowiązana by była do umorzenia postępowania. Według organu odwoławczego, skoro od ukończenia terapii upłynęło sześć miesięcy, to komisja prawidłowo dokonała oceny stanu zdrowia skarżącego. Wojewódzki Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sądowa kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności - zweryfikowania, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz, czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego orzeczenia CKL oraz poprzedzającego go orzeczenia [...] w świetle powyższych kryteriów, tut. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Komisje podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09 i z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie orzecznicze prowadzone przez komisje lekarskie jest unormowane przepisami u.k.l. oraz aktów wykonawczych, w tym rozp. z 2018 r., jednak zgodnie z art. 4 u.k.l. w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy k.p.a. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a zatem takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym orzeczenia. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.k.l. zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria Z – "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria N – "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby. W niniejszej sprawie u podstaw zdyskwalifikowania skarżącego jako kandydata do pełnienia służby w Policji, tj. przyznania mu kategorii N, legło rozpoznanie u niego schorzenia / ułomności w postaci stanu po usunięciu nowotworu złośliwego jądra prawego, które organ odwoławczy ostatecznie przypisał do § 120 pkt 2 kolumna (rubryka) 4 zał. do rozp. z 2018 r. obejmującego "Stan po usunięciu nowotworów złośliwych i/lub po leczeniu chemioterapią i/lub radioterapią". Do tej jednostki chorobowej (ułomności) odnoszą się następujące uwagi: - w rozpoznaniu nowotworów należy brać pod uwagę obraz kliniczny, wyniki badań dodatkowych, konsultacji specjalistycznych oraz badania histopatologicznego, gdy jest ono niezbędne i możliwe do wykonania; - zdolność do służby należy oceniać po 6 miesiącach od zakończenia terapii onkologicznej; - kandydaci do służby po upływie 5 lat od udokumentowanego zakończenia leczenia onkologicznego mogą być kwalifikowani jako zdolni do służby. Z jednostką chorobową (ułomnością) opisaną w § 120 pkt 2 kolumna (rubryka) 4 zał. do rozp. z 2018 r. - w odniesieniu do kandydatów do służb mundurowych (ujętych w kolumnie/rubryce 4) - wiąże się kategoria Z/N, co oznacza, że skarżący mógł zostać uznany za zdolnego do służby w Policji albo za niezdolnego do służby w tej formacji. W sytuacji, gdy możliwa jest alternatywna kwalifikacja zdolności do służby, komisja lekarska powinna wyczerpująco umotywować swój wybór, czego w niniejszej sprawie zabrakło. [...] w ogóle nie wypowiedziała się w tym zakresie, a organ drugiej instancji ograniczył się stwierdzenia, iż "przebyte leczenie z przyczyn onkologicznych przeczy istnieniu pełnego zdrowia kandydata i stanowi przeciwwskazanie do służby w Policji". Takie stanowisko jest sprzeczne z uwagami do § 120 zał. do rozp. z 2018 r., gdyż - jak trafnie zauważa skarżący - sam fakt leczenia onkologicznego nie stanowi przeciwwskazania do służby w Policji. Lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia [...] w części F oraz brak logicznego i czytelnego przedstawienia toku rozumowania (procesu decyzyjnego) organu odwoławczego narusza art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l. Jak wskazał NSA w wyroku z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 495/19, w sprawach nieuregulowanych w u.k.l., przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w pełnym zakresie. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd administracyjny, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zarzut skarżącego, w myśl którego z zebranego przez organy materiału dowodowego nie wynika, aby rozpoznano u niego nowotwór złośliwy. W znajdującym się w aktach administracyjnych (na karcie nr 10) wyniku badania, opisującego wycięty [...]. guz jądra prawego, zamieszczono rozpoznanie kliniczne "[...]" (por. też wynik badania na karcie nr 9 akt administracyjnych). Rolą organów orzekających w sprawie, a nie Sądu, jest wyjaśnienie kandydatowi podstaw zakwalifikowania tego rozpoznania jako nowotworu złośliwego. Tut. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. z dokumentacji medycznej K. J.na okoliczność i fakty: zdolności skarżącego do służby w Policji; ustalenia stanu zdrowia K. J.". Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższy wniosek kandydata nie został precyzyjnie sformułowany; nie wiadomo bowiem, jakie konkretnie dokumenty medyczne stanowią przedmiot tego wniosku. Nadto wobec stwierdzonych uchybień procesowych organów obu instancji, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego nie było niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Ponowne rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi, a następnie wyda orzeczenie, które prawidłowo uzasadni. W konsekwencji dostrzeżenia uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.