II SA/Wa 390/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę -

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.", art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.), § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130), odmówił przyznania W. R. (dalej także: "wnioskodawca", "skarżący") uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak wynika z ustaleń organu, W. R. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. o przyznanie mu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając wskazał, że w miejscu pełnienia służby nie posiada uprawnień do lokalu mieszkalnego lub domu w postaci prawa własności albo umowy najmu. Podał, że zamieszkuje wraz z żoną i córką na podstawie umowy użyczenia w domu mieszkalnym, który stanowi własność jego ojca, przy czym podał, że rodzina zajmuje tam jedynie jeden pokój mieszkalny o powierzchni mieszkaniowej 16,185 m2. Organ prowadzący postępowania administracyjne, w związku z tym, że powziął wątpliwości co do rzetelności oświadczenia strony, przeprowadził z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe, w celu ustalenia, czy wnioskodawca w przedmiotowym domu zamieszkuje z rodziną sam, czy też przebywają tam na stałe jeszcze inne osoby. Okoliczność ta - zdaniem organu - miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w przypadku faktycznego zajmowana przez wnioskodawcę i jego rodzinę powierzchni mieszkalnej mniejszej, niż przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia, równoważnik powinien zostać przyznany. Organ ustalił, że rodzice wnioskodawcy zamieszkują w [...] we własnym mieszkaniu (pismo zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.). Dlatego nie uznał za przekonujące twierdzenia wnioskodawcy, że w domu przy ul. [...] zamieszkuje również jego ojciec, wskazując, że z ustaleń dowodowych wynika, iż na co dzień mieszka on z żoną w zupełnie innym miejscu. W tej sytuacji, Komendant Główny Policji przyjął, że wnioskodawca jest w posiadaniu całego domu mieszkalnego, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada jego uprawnieniom mieszkaniowym i tym samym nie posiada uprawnienia do równoważnika za brak lokalu. W związku z tym, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], organ odmówił W. R. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi. W. R. od przedmiotowej decyzji skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z tzw. wywiadu środowiskowego, który to dowód nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania sprawy, a stanowi jedynie próbę uniknięcia przeprowadzenia przez organ dowodów z zeznań świadków i tym samym nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie niniejszej, co doprowadziło do poczynienia przez organ niewłaściwych ustaleń istotnych dla rozpoznania wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, a zupełnie dowolne przyjęcie przez organ okoliczności, które podważać mają podane przez skarżącego w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] czerwca 2020 r. informacje, co doprowadziło do poczynienia niewłaściwych ustaleń faktycznych i wydania błędnej decyzji odmownej; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, zaniechanie przeprowadzenia dowodów, które umożliwiłyby weryfikację podanych przez skarżącego informacji, co doprowadziło do wydania oczywiście błędnej decyzji opartej na niewiarygodnych informacjach pochodzących od przypadkowych osób; - art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę jedynego dowodu, na którym oparł się organ, tzw. wywiadu środowiskowego i wyprowadzenie z tego dowodu nieuprawnionych wniosków, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne; - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 14 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO) poprzez przetwarzanie danych osobowych rodziców skarżącego bez podstawy prawnej i celów przetwarzania z pominięciem wiedzy i zgody osób, których dane dotyczą, co doprowadziło do wydania decyzji opartej na bezprawnie uzyskanym dowodzie. Wobec wskazanych naruszeń, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy dał organowi wystarczający ogląd na to, czy zainteresowany w przedmiotowym domu zamieszkuje tylko ze swoją rodziną, czy też tam na stałe przebywa przynajmmniej jedno z jego rodziców. Skoro rodzice strony posiadają w niedalekiej odległości od domu własne mieszkanie, gdzie według świadków przebywają, nie ma racjonalnych podstaw do przyjmowania, że w tym mieszkaniu na stałe nie przebywają. Wnioski, jakie organ wysnuł w trakcie trwania postępowania, są logiczne i spójne, zwłaszcza w konfrontacji ze stanowiskiem skarżącego, który podał, że w domu mieszkalnym zajmuje z rodziną tylko jeden pokój, przy czym w domu tym na stałe przybywają jego rodzice, którzy niedaleko posiadają własne mieszkanie. Organ podniósł, że W. R. był kilkakrotnie wzywany do wyjaśnienia, względnie odniesienia się do tej okoliczności, czego jednak w sposób przekonujący nie dokonał. Zdaniem organu, podnoszenie tych okoliczności dopiero w piśmie skargowym, a nie na etapie procedowania sprawy przez organ, świadczy nie o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, lecz o bierności dowodowej strony, mającej charakter obstrukcji wszelkich możliwych czynności dowodowych. Organ poniechał dalszego wzywania strony oraz jego rodziców do złożenia oznaczonych materiałów dowodowych w sprawie, ponieważ nie było to wykonywane i przyczyniało się wyłącznie do przedłużenia postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że skarżący został powiadomiony w trybie art. 10 k.p.a. o poczynionych przez organ ustaleniach i wnioskach i miał jeszcze w trakcie procedowania w sprawie odpowiedni czas zarówno na wskazanie dowodów, jak też na rozważenie, czy brak jego aktywności wpłynie na stanowisko prezentowane przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy skarżący wykazał, że powinien zostać mu przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu, na wyżej postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Oceniając istotę sporu koniecznym jest wskazanie, że zasady przyznawania mieszkań funkcjonariuszom Policji zostały uregulowane w rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z cytowanego przepisu wynika więc, iż podstawowym prawem przysługującym funkcjonariuszowi w służbie stałej jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, uwzględniające liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych (art. 88 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy). Powyższe prawo skorelowane jest ściśle z obowiązkiem zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza, spoczywającym na dysponencie lokali mieszkalnych. Nadto, z prawem do lokalu mieszkalnego związane są inne, zastępcze w stosunku do tego prawa, formy pomocy finansowej, w szczególności prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Uprawnienie policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu zostało uregulowane w art. 92 ustawy o Policji w ten sposób, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, został zaś zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposobu ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Na podstawie delegacji ustawowej z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 28 czerwca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 946). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasowej kwatery. W realiach faktycznych niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma, użyte w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez ustawodawcę, stwierdzenie, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ani ustawa o Policji, ani przepisy wykonawcze nie definiują jednak pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu. Dlatego też, w ocenie tut. Sądu, trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie więc owym posiadaniem - posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego - a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Pod pojęciem "posiadanie", w rozumieniu omawianych przepisów pragmatycznych, należy rozumieć wszelkie formy własności, bądź współwłasności. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekonieczne zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności. Wyżej zaprezentowane poglądy pozostają w zgodzie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, którego przykładem jest m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2019 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2225/18 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W jego uzasadnieniu wyjaśniono, że "wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102), "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), ale też ze stosunków zobowiązaniowych, tzn. umów cywilnoprawnych takich jak np. najem czy użyczenie (por. też uchwała NSA z 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4), podkreślił, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 955/17 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście omawianej regulacji należy więc przyjąć, że chodzi o każdy rodzaj władztwa funkcjonariusza nad lokalem mieszkalnym (domem), wynikający zarówno ze stosunku prawnorzeczowego, jak również obligacyjnego, jakim jest np. umowa użyczenia czy umowa najmu". Celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: NSA, z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/09 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant go nie posiada. Jedną z przesłanek wykluczających zaś przyznanie żądanego przez skarżącego uprawnienia, wymienioną w wyż. cyt. art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, jest posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż bezspornym jest, że skarżący mieszka w domu swoich rodziców, który położony jest w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Spór ograniczał się zaś do kwestii tego, czy wielkość posiadanego przez policjanta lokalu mieszkalnego, realizuje uprawnienia z art. 88 ust.1 ustawy pragmatycznej. Organ, w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, przyjął, że skarżący jest w posiadaniu całego domu mieszkalnego, którego powierzchnia odpowiada jego uprawnieniom mieszkaniowym, i w związku z tym nie posiada uprawnienia do równoważnika za brak lokalu, a nie jak wskazał dysponuje jednym pokojem o powierzchni mieszkalnej 16,185 m2. Organ zanegował podawany w oświadczeniu mieszkaniowym przez skarżącego fakt zamieszkiwania w przedmiotowym domu ojca skarżącego, opierając się na przeprowadzonym wywiadzie w miejscu zamieszkania skarżącego, jak i rodziców skarżącego w [...] w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Z naciskiem podkreślić należy, że inicjatywa dowodowa w powyższym zakresie, tj. dysponowania określoną częścią domu, obciążała policjanta domagającego się przyznania spornego świadczenia. Zgodnie z generalnymi zasadami, regulującymi postępowanie dowodowe w każdej procedurze, dowody można powoływać dla wykazywania okoliczności pozytywnych. Skarżący twierdząc, że spełnia wymogi do przyznania mu dochodzonego świadczenia, winien więc udowodnić to twierdzenie. Strona skarżąca była wzywana do wskazania powierzchni użytkowej i mieszkalnej domu, w którym zamieszkuje. Jednak skarżący ograniczył się jedynie do wskazania powierzchni mieszkalnej pokoju, podając, że innej dokumentacji nie może przedstawić, gdyż informacji w tym zakresie organy Starostwa nie chcą mu udzielić ze względu na to, że nie jest właścicielem lokalu. Konieczność szczegółowego wyjaśnienia ww. twierdzenia wnioskodawcy była niezbędna do dokonania podstawowych ustaleń w sprawie i usunięcia wątpliwości w zakresie deklarowanego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu ojca skarżącego (przy równoczesnym twierdzeniu, że drugi rodzic zamieszkuje w innym lokalu), jak również kwestii fizycznej możliwości wyłącznego korzystania z jednego pokoju w domu, bez konieczności korzystania z pozostałych pomieszczeń o nieustalonej powierzchni. Jeśli więc skarżący twierdził, iż korzysta wyłącznie z jednego pokoju w domu ojca, z wyłączeniem innych pomieszczeń, winien wykazać tę okoliczność. To on wywodzi bowiem z tej okoliczności pozytywne dla siebie skutki prawne. Nadto, to tylko on (a nie organ) miał wiedzę na temat tego, jak kształtują się jego warunki mieszkaniowe i rodzinne. Powyższe okoliczności powinien policjant wyjaśnić na tyle dokładnie, aby możliwym było ich zweryfikowanie przez organ. Rozstrzygając w niniejszej sprawie organ decyduje przecież o wydatkowaniu środków publicznych, co nakłada na niego obowiązek szczególnej staranności. Stąd organ nie może opierać się wyłącznie na oświadczeniach samego wnioskodawcy. Prawdziwość tych twierdzeń musi zostać potwierdzona konkretnymi dowodami. Jeśli zaś, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sam skarżący nie dostarcza organowi dowodów dla wykazania zasadności swojego wniosku, to później, na etapie skargi do Sądu, nie może już skutecznie zarzucać organowi tego, że nie wyjaśnił lub błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Reasumując, w świetle powyższego uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie zarówno z prawem, jak i stanem faktycznym sprawy. Skoro bowiem – co niesporne – skarżący mieszka w domu swojego ojca, położonym w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, a więc w myśl przepisów ustawy o Policji ma zaspokojone prawo do lokalu mieszkalnego, a nadto w sytuacji gdy skarżący nie udowodnił tego, by lokal, z którego korzysta, nie spełniał minimalnych norm mieszkalnych przynależnych policjantowi, organ musiał odmówić przyznania dochodzonego świadczenia. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn, zm.). Sąd nie odniósł się do zarzutu skarżącego odnośnie nieuprawnionego przetwarzania, w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, danych osobowych jego rodziców, ponieważ organem właściwym do prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych jest Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych.