III OSK 3936/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 400/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 1 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 400/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Pruszczu Gdańskim z [...] listopada 2019 r., nr [...] , oraz punktu 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Pruszczu Gdańskim z [...] listopada 2019 r., nr [...] ; 2. oddalił skargę w pozostałej części; 3. zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na rzecz skarżącej A. A. 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] , działając na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej jako "ustawa o Policji") oraz § 1 i § 6 pkt 2 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r."), Komendant Powiatowy Policji w Pruszczu Gdańskim w pkt. 1. uchylił decyzję własną z [...] stycznia 2011 r., nr [...] , o przyznaniu A. A. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; w pkt. 2. cofnął stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji ustalił, że 29 grudnia 2017 r. A. A. zawarła związek małżeński z P. A., który na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Pruszczu Gdańskim z [...] grudnia 2015 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W związku z tym, zdaniem organu pierwszej instancji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, wobec czego traktowany jest jako małżonek już posiadający lokal mieszkalny, a to oznacza, że zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji nie będzie można przydzielić mu lokalu mieszkalnego i w konsekwencji również udzielić pomocy finansowej. Skoro prawo męża A. A. do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wygasły, a w konsekwencji także uprawnienie do pomocy finansowej. Strona po zawarciu związku małżeńskiego z P. A., który utracił prawo do lokalu mieszkalnego, również nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania A. A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na treść art. 88 ust. 1 i 4, art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest formą zastępczą prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Fakt posiadania przez małżonka policjanta lokalu mieszkalnego, utrata lub zbycie prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, skorzystanie przez policjanta lub jego małżonka z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu odpowiadającego normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, wyklucza przydział lokalu mieszkalnego. W konsekwencji policjant ten nie ma prawa do formy zastępczej, to jest równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Analizując stan faktyczny sprawy, organ wyjaśnił, że P. A. nie poparł żadnym dokumentem swych twierdzeń, że w dniu zawarcia związku małżeńskiego ze stroną nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. Z. w K., na który to lokal otrzymał w 2015 r. pomoc finansową. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla tego lokalu wynika, że jedynym jego właścicielem jest P. A.. Pomimo zawarcia przez P. A. umowy, na podstawie której w ww. lokalu mieszkalnym może zamieszkiwać A. J. wraz z córką, pozostaje on właścicielem lokalu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że gdy mąż i żona są funkcjonariuszami Policji, uprawnienia do lokalu mieszkalnego przysługują tylko jednemu z nich. Skoro prawo męża skarżącej do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, to wygasło uprawnienie skarżącej wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, tj. do uzyskania lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji także do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W świetle § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. skarżąca, zawierając związek małżeński z policjantem, który posiada prawo własności do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, znajdującego się w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, odpowiadającego normom zaludnienia, na który policjant ten otrzymał pomoc finansową, utraciła uprawnienie do przedmiotowego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. A.. W uzasadnieniu podniosła, że wykładnia przepisów zastosowana przez organy obu instancji jest niedopuszczalną na gruncie prawa administracyjnego wykładnią rozszerzającą, wychodzącą ponad literalne brzmienie przepisów. Zdaniem skarżącej w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji chodzi o małżonka, który pozostając w związku małżeńskim zbył lokal lub udział w tym lokalu. Przesłanek tego przepisu nie spełnia zatem zbycie lokalu przez obecnego małżonka funkcjonariusza jeszcze przed zawarciem przez niego związku małżeńskiego ze skarżącą. Zdaniem skarżącej organy niewłaściwe zastosowały § 6 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., skoro P. A. stał się małżonkiem policjanta w momencie wstąpienia w związek małżeński ze skarżącą, to fakt otrzymania przez niego pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego przed tym terminem nie dał organowi prawa do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia skarżącej do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zasługiwała ona na częściowe uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii, czy skarżącej nadal przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, że wysokość i szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., po czym zacytował § 1 tego rozporządzenia. Sąd ten ustalił, że skarżąca, będąca funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w Pruszczu Gdańskim, uzyskała równoważnik za brak lokalu mieszkalnego na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Pruszczu Gdańskim z [...] stycznia 2011 r. W dniu 29 grudnia 2017 r. zawarła związek małżeński z P. A., funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w Pruszczu Gdańskim. Z akt administracyjnych wynika, że obecny mąż skarżącej na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Pruszczu Gdańskim z [...] grudnia 2015 r., wydanej w oparciu o art. 94 ust.1 ustawy o Policji, uzyskał pomoc finansową, wnioskowaną na pomoc w kupnie mieszkania w K. przy ul Z.. Mąż skarżącej jest właścicielem tego lokalu, co wynika z treści księgi wieczystej. W dniu 7 września 2017 r. P. A. zawarł umowę o rozliczenie konkubinatu, z której wynika m.in., że osoba, z którą pozostawał w związku nieformalnym od stycznia 2017 r. wraz z małoletnią córką stron umowy, zajmuje ten lokal, a P. A. zobowiązał się do zapewnienia im do 8 września 2045 r. dalszego zajmowania lokalu, nieoddawania go w użyczenie oraz najem, jak też niezbywania. Umowa zawiera też postanowienia na wypadek niedotrzymania przez właściciela tych zobowiązań, polegające przede wszystkim na zobowiązaniu się przez P. A. do dokonania zapłaty na rzecz drugiej strony umowy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w ocenie organów, skoro mąż skarżącej uzyskał już pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, to sytuacja taka ma wpływ na prawo skarżącej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skoro prawo męża skarżącej do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, posiada on lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość, znajdujący się w miejscowości pobliskiej i odpowiadający normom zaludnienia, to skarżącej nie można przydzielić lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie - równoważnika za jego brak. Z kolei skarżąca jest zdania, że stanowisko organów jest błędne, a otrzymanie przez jej męża pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego przed zawarciem z nią związku małżeńskiego nie uprawniało organów do cofnięcia jej uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej. Wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest zastępczą formą zaspokojenia prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika wprost, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Mąż skarżącej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego i nadal jest posiadaczem lokalu, leżącego w miejscowości pobliskiej, którego stał się właścicielem jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego ze skarżącą. Umowa rozliczenia konkubinatu nie pozbawiła męża skarżącej własności lokalu i - wobec tego – nie pozbawiła go przymiotu jego posiadacza. Zgodnie z art. 95 ust.1 pkt 3 ustawy o Policji w takiej sytuacji skarżącej nie można byłoby przydzielić lokalu mieszkalnego, a – co za tym idzie - nie przysługuje jej też prawo do zastępczej formy zaspokojenia prawa do takiego lokalu. W ocenie tego Sądu także z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. należy wyprowadzić wniosek, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie może być przyznany, gdy policjant lub członek jego rodziny jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z kolei z treści § 1 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia wynika, że równoważnik taki nie jest przyznawany, gdy małżonek policjanta uzyskał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Taką pomoc mąż skarżącej uzyskał, choć miało to miejsce przed zawarciem związku małżeńskiego. Zgodnie z treścią § 6 ww. rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 (a taka sytuacja zachodzi w przypadku skarżącej, bowiem jej mąż jest właścicielem lokalu mieszkalnego). W tej sytuacji, choć organy obu instancji wadliwie powołały się na art. 95 ust.1 pkt 4 ustawy o Policji, mimo że organ odwoławczy zwrócił uwagę na posiadanie przez męża skarżącej lokalu mieszkalnego, którego jest właścicielem, to nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem istniały podstawy do cofnięcia skarżącej prawa do przedmiotowego równoważnika. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, cofającą skarżącej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja organu odwoławczego utrzymała jednak w mocy także decyzję organu pierwszej instancji w części, w której uchylała ona decyzję z [...] stycznia 2011 r. o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji powołał się w tym zakresie na art. 163 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zdaniem tego Sądu, aby możliwe było na podstawie przywołanego przez organ pierwszej instancji przepisu uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, konieczne jest istnienie przepisu szczególnego, przewidującego taką możliwość. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy takiego przepisu nie wskazały. Nie może być nim § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., bowiem mowa jest w nim jedynie o cofnięciu uprawnienia do równoważnika, nie zaś o uchyleniu decyzji przyznającej takie uprawnienie. Ani z przepisów ustawy o Policji, ani z przepisów rozporządzenia nie wynika, by istniał przepis szczególny uprawniający organ do uchylenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jednoczesne uchylenie decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika i cofnięcie takiego uprawnienia jest wewnętrznie sprzeczne. Sąd ten powołał się na art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a"), zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji organu pierwszej instancji, bowiem z rażącym naruszeniem prawa utrzymała ona w mocy decyzję wydaną w tym zakresie bez podstawy prawnej, a także stwierdził nieważność punktu 1 decyzji organu pierwszej instancji wydanej bez podstawy prawnej (pkt 1 wyroku). W pozostałej części Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 wyroku). O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) (pkt 3 wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w zakresie punktu 2. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 95 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1, § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżąca nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; 2) § 6 pkt 2 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. oraz art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżąca nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności podniosła, że w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd wskazał, że przysługujące skarżącej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, wygasło w momencie zawarcia przez nią związku małżeńskiego z P. A., funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w Pruszczu Gdańskim, który przed zawarciem ze skarżącą małżeństwa otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jej zdaniem taka wykładnia przepisów jest niedopuszczalna, bowiem jest to wykładnia wychodząca ponad literalne brzmienie przepisu. Jak wynika z przyjętej przez Sąd optyki, fakt otrzymania przez małżonka skarżącej przedmiotowej pomocy finansowej, uprawnia do przyjęcia na gruncie ustawy o Policji fikcji, zgodnie z którą jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, co przesądza jednocześnie o spełnieniu negatywnej przesłanki wynikającej z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. W ocenie skarżącej jest to wykładnia rozszerzająca, niedopuszczalna na gruncie prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącej z akt przedmiotowej sprawy wynika, że jej małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie zaś, że zbył własnościowe prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom. Skarżąca zaprzeczyła, aby zbycie lokalu w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego w ogóle miało miejsce. Zdaniem skarżącej w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy niewłaściwym jest również zastosowanie § 6 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Jeżeli bowiem małżonkiem policjanta P. A. stał się w momencie wstąpienia w związek małżeński ze skarżącą, fakt otrzymania przez niego pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego przed tym terminem nie dał organowi prawa do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia skarżącej do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przepis zaś art. 182 § 3 p.p.s.a. stanowi, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że przyjęty za podstawę orzekania ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należało za prawidłowy. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia: art. 95 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1, § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, a także § 6 pkt 2 w zw. z § 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. oraz art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Powyższy wymóg dotyczy każdego wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu, którego zarzut naruszenia dotyczy. Nie wystarczy zatem w petitum skargi kasacyjnej wymienić przepisy prawa materialnego, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały w sprawie naruszone bez wykazania, na czym naruszenie każdego z nich polegało. W zarzutach skargi kasacyjnej podniesiono wprawdzie, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy w niej wskazane, lecz w uzasadnieniu skargi odniesiono się wyłącznie do naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany jej granicami, może odnieść się wyłącznie do zarzutu naruszenia prawidłowo sprecyzowanego zarzutu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zarzut naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, jak i zarzut naruszenia § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., nie jest zasadny. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji nie oparł swojego rozstrzygnięcia na przepisie art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, w związku z czym nie mógł przepisu tego naruszyć przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że to organy rozpoznające sprawę powołały ww. przepis prawa jako podstawę wydania zaskarżonych decyzji oraz, że jego zdaniem uczyniły to wadliwie, skoro w motywach swojej decyzji organ odwoławczy wskazał na posiadanie przez męża skarżącej lokalu mieszkalnego, którego jest on właścicielem. Sąd ten uznał jednak, że powyższe uchybienie procesowe nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo natomiast powołał w okolicznościach sprawy art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji jako podstawę prawną cofnięcia skarżącej prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a zarzutu naruszenia tego przepisu prawa w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest zastępczą formą zaspokojenia prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Z art. 92 ust.1 ustawy o Policji wynika wprost, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że mąż skarżącej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego i nadal jest posiadaczem lokalu leżącego w miejscowości pobliskiej, którego stał się właścicielem jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego ze skarżącą. Zawarta przez niego umowa rozliczenia konkubinatu nie pozbawiła męża skarżącej własności lokalu, a w związku z tym nie pozbawiła go także przymiotu jego posiadacza. Z powyższego Sąd ten wywiódł, że zgodnie z art. 95 ust.1 pkt 3 ustawy o Policji w takiej sytuacji skarżącej nie można byłoby przydzielić lokalu mieszkalnego, a – co za tym idzie - nie przysługuje jej też prawo do zastępczej formy zaspokojenia prawa do takiego lokalu. Przepis ten stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, a ten zaś przepis stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Także z treści § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2002 r. należy wyprowadzić wniosek, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie może być przyznany, gdy policjant lub członek jego rodziny jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z kolei z treści § 1 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia wynika, że równoważnik taki nie jest przyznawany, gdy małżonek policjanta uzyskał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Taką pomoc mąż skarżącej uzyskał, choć miało to miejsce przed zawarciem związku małżeńskiego. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia z 2002 r. decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1, a taka sytuacja zachodzi w przypadku skarżącej, bowiem jej mąż jest właścicielem lokalu mieszkalnego. Zauważyć należy, że podnosząc zarzut naruszenia § 1 ww. rozporządzenia, który składa się z kilku jednostek redakcyjnych, skarżący kasacyjnie nie wskazał, której jednostki redakcyjnej zarzut ten dotyczy oraz w jaki sposób przepis ten miałby być przez Sąd pierwszej instancji naruszony. W świetle powyższego nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Sąd pierwszej instancji nie oparł bowiem swojego rozstrzygnięcia o ww. podstawę prawną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.