II SA/Wa 2834/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, , Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej U. G. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku U. G. z dnia [...] czerwca 2017 r., decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w G. w dniu [...] maja 2010 r. i ma prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2017 r., stanowiącym Informację o przebiegu służby, U. G. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] kwietnia 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., czyli 9 miesięcy i 1 dzień. Zaś całkowity okres jej służby wynosi 30 lat i 6 miesięcy i 1 dzień, tj. od dnia [...] listopada 1979 r. do dnia [...] maja 2010 r. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby U. G., z których wynika, że wielokrotnie przyznano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, wyróżniano nagrodami pieniężnymi, awansowano ją w stopniu służbowym oraz pozytywnie opiniowano. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jej życia i zdrowia. Dodatkowo pismem z dnia [...] października 2019 r. Komendant Główny Policji poinformował, że po zbadaniu faktów przedstawionych przez U. G. w piśmie z dnia [...] września 2018 r., na podstawie zeznań byłych funkcjonariuszy Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji w G., potwierdzono udział ww. w szeregu akcji policyjnych m.in.: "[...]" oraz sprawdzaniu adresów i miejsc przebywania osób poszukiwanych i zaginionych celem ich zatrzymania. Organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do przesłanki ujętej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez U. G. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., lecz jednocześnie podkreślił, iż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zwrócił uwagę, że wypłacane świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.). Zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przyjął, iż podnoszone przez stronę argumenty dotyczące jej zaangażowania i osiąganych wyników w służbie, pełnej dyspozycyjności, dużej odpowiedzialności oraz gotowości do podejmowania problematycznych decyzji, nie mają znaczenia w kontekście niespełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Podniósł, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika również, iż U. G. w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Fakt ten w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż służba pełniona przez wnioskodawczynię nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi wnioskodawczynię na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał, nie daje podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym zaznaczono, że obie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie, aby zaistniała możliwość wyłączenia zastosowania wobec strony przepisów tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. G. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z [...] listopada 2019 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w terminie wskazanym przez Sąd decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec niej art.15c, 22a i 24a tej ustawy. Na rozprawie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Skarżąca zwróciła się o zbadanie zgodności z prawem materialnym skarżonej decyzji w aspekcie przekroczenia przez organ granic tzw. uznania administracyjnego. Jednocześnie, o skontrolowanie czy w jej konkretnym przypadku nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Jej zdaniem, zaskarżana decyzja nie uwzględniła wyżej wskazanych kryteriów. Skarżąca stwierdziła, że spełnia oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej gdyż: 1. Jej służba przed dniem [...] lipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała 9 miesięcy i 1 dzień, co stanowi zaledwie ok. 0,3-0,4% łącznego okresu służby pełnionej także po [...] lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski. 2. Od dnia [...] stycznia 1990 r. powierzone jej zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie, z ogromnym poświęceniem, o czym świadczą dokumenty z przebiegu służby zgromadzone w aktach sprawy. Wskazała, że zgodnie z regulacjami ustawowymi dotyczącymi służb mundurowych, treść roty przysięgi zobowiązuje wszystkich funkcjonariuszy do służby z narażeniem życia i zdrowia. Stąd właśnie wynikają szczególne uprawnienia emerytalne policjantów i funkcjonariuszy tych służb. W jej przypadku służba, jaką pełniła po [...] stycznia 1990 r. na różnych stanowiskach od [...] Referatu Ogólnego RUSW w G. po stanowiska [...],[...] i [...] w wydziałach operacyjno-rozpoznawczym, kryminalnym, w zespole do walki z przestępczością samochodową i narkotykową, w zespole do spraw poszukiwań i identyfikacji osób Komendy Miejskiej Policji w G., była związana z realnym narażaniem zdrowia i życia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Stosownie do art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do wykazania poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, z tej racji, że organ nie przeprowadził oceny ustalonych okoliczności pod kątem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do wyłączenia wobec skarżącej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Sądu, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów, odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Nie sposób podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych (rozporządzenia) w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Wbrew stanowisku organu ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy wnioskodawczyni powoływała się na udział w zdarzeniach, związanych z realnym zagrożeniem jej życia czy zdrowia. Nie rozważono wnikliwie danej kwestii, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie jest także uzasadniona zawężająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 określenia "szczególnie uzasadniony przypadek", tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści przepisu. W kontekście danego warunku nie muszą też pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do podnoszonych przez wnioskodawczynię kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ nie odniósł się do podawanych przez skarżącą okoliczności jej przeniesienia z MO na stanowisko [...] do sekretariatu SB. Skarżąca wskazywała, że w kwietniu 1989 r. po 12 latach służby w MO została powiadomiona, że jest taka "potrzeba", aby przeszła do sekretariatu SB. Efektem tej decyzji była wymiana sekretarek pomiędzy nią a osobą, która w sekretariacie SB przepracowała kilka lat. Zaznaczyła, że przeniesienie to nastąpiło bez jej wiedzy i zgody. Po pozytywnym zweryfikowaniu wróciła na stanowisko [...] w sekretariacie Policji, gdzie przepracowała kilka lat. Zaniechanie organu w powyższym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i obliguje Sąd do jej eliminacji z obrotu prawnego, ponieważ przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygniecie organu, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.