II SA/Wa 282/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej - oddala skargę -

Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. oraz art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1726 z późn. zm.), w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Dowódcy [...] Pułku Rozpoznawczego z dnia [...] października 2017 r. o odmowie zawarcia M. A. kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że żołnierz pełnił służbę na podstawie kontraktu nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Żołnierz w dniu [...] września 2017 r. złożył wniosek w sprawie zawarcia kolejnego kontraktu. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 15 ust. 1 i 3 powołanej powyżej ustawy oraz § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1299) wydał rozkaz personalny o odmowie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Organ podał, że żołnierz w dwóch kolejnych latach (2016 i 2017) w wyniku opiniowania służbowego, uzyskał ocenę ogólną dostateczną, a ponadto przez 139 dni przebywał na zwolnieniu lekarskim. W ocenie organu odwoławczego w ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym i prawnym rozkaz personalny tego organu został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami. M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] grudnia 2017 r. zarzucają, że przy jego wydaniu organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 15, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odniósł się do zarzutów w niej podniesionych uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych organu z dnia [...] grudnia 201r r., utrzymująca w mocy rozkaz personalny Dowódcy [...] Pułku Rozpoznawczego w przedmiocie odmowy zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1726 z późn. zm.), żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową. Warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Analiza tego przepisu jak i pozostałych przepisów ustawy wskazuje, iż nie ustanawiają one trybu rozpoznania wniosku żołnierza zawodowego o zawarcie kolejnego kontraktu. Tryb ten został określony w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1299). Stosownie do § 15 ust. 1 rozporządzenia w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 powoływanej ustawy, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. Zgodnie zaś ust. 2 tego przepisu w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego. Przywołane regulacje ustawy i rozporządzenia nie ustanawiają zatem żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się organ właściwy do zawarcia lub odmowy zawarcia kontraktu na pełnienie służby terminowej. Prowadzi to do wniosku, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu czy też odmowy jego zawarcia ma charakter uznaniowy. To stanowisko pozostaje utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się w nim również, że żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje żołnierzowi zawodowemu w służbie terminowej prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, zatem złożenie wniosku przez skarżącego w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące ( vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1348/05, wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1655/11; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Z analizowanych przepisów wynika jedynie warunek konieczny w procesie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie zapoznania się organu podejmującego decyzję z opinią dowódcy jednostki wojskowej ( § 15 ust. 1 rozporządzenia ), ale tylko w sytuacji, gdy dowódca jednostki nie jest równocześnie organem właściwym do podjęcia decyzji w tym przedmiocie. Zatem jeżeli dowódca jednostki jest równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia w przedmiocie zawarcia ( odmowy zawarcia ) kolejnego kontraktu, opinia o jakiej mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia nie jest wymagana. Trudno bowiem za racjonalne uznać by organ ten sporządzał taką opinię dla samego siebie. W istocie bowiem jego opinia w zawierać się powinna w uzasadnieniu rozkazu personalnego. W odniesieniu do zaprezentowanego, dotychczas wypracowanego przez orzecznictwo sądowadministracyjne, poglądu o uznaniowym charakterze decyzji w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu, stwierdzić należy, że pozostaje on aktualny także po nowelizacji ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dokonanej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1355). W wyniku wskazanej nowelizacji zmieniony został art. 15 ustawy, poprzez dodanie do niego ust. 3, zgodnie z którym warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, iż celem wprowadzenia wymogu legitymowania się przez żołnierza, ubiegającego się o zawarcie kolejnego kontraktu, oceną co najmniej dobrą w ostatniej opinii służbowej, nie było stworzenie gwarancji kolejnego zatrudnienia czy przyznania roszczenia w tym przedmiocie. Z projektu ustawy nowelizującej ( pkt 14 ) wynika bowiem, że zakładanym celem wprowadzenia do art. 15 ustawy ust. 3 pozostawało wyłącznie motywowanie żołnierzy służby kontraktowej do dobrego wykonywania obowiązków służbowych. Skutkiem wskazanej nowelizacji jest zatem z jednej strony zaostrzenie wymogów do ubiegania się przez żołnierza o zawarcie kolejnego kontraktu przez konieczność nie tylko złożenia wniosku we wskazanym ustawą terminie, ale też legitymowania się co najmniej dobrą oceną w ostatniej opinii służbowej, z drugiej zaś ograniczenie uznaniowości organu właściwego w sprawie przez automatyczną niemożność zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem nie spełniającym wskazanych "warunków progowych". Analizując zatem rozkaz personalny organu pierwszej instancji i zaskarżoną decyzję przez pryzmat wymogów stawianych w art. 7 K.p.a. organowi wydającemu decyzję o charakterze uznaniowym, wskazać należy, iż ma on obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Zaakcentować jednak należy, iż korzystanie przez organ z uznania administracyjnego oznacza, że ma on prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak decyzje administracyjne innego typu. Jednakże zakres ich kontroli sądowej pozostaje odmienny. Zmierza on bowiem do ustalenia i oceny, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami ( vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, LEX nr 149543). Oceniając legalność decyzji uznaniowej należy mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego dane przepisy lub instytucje zostały ustanowione. W przypadku decyzji w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu uznanie zostało przyznane organowi właściwemu w możliwe najszerszym zakresie. Jak już była mowa, ustawodawca, wprowadzając "warunki wstępne" dla ubiegającego o kolejny kontrakt żołnierza służby kontraktowej ( termin złożenia wniosku, co najmniej dobra opinia ) nie ograniczył swobody organu właściwego do podjęcia decyzji żadnymi szczególnymi wymogami. Pomijając kwestie, czy akt wykonawczy do ustawy jest właściwym miejscem do regulacji trybu wydawania aktów administracyjnych, także z powołanego już przepisu § 15 rozporządzenia, nie wynika żadna przesłanka, która podlega badaniu przez organ, do którego został złożony wniosek o zawarcie nowego kontraktu. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązane wynika z istoty i funkcji służby wojskowej, w której powołanie do zawodowej służby wojskowej nastąpić może jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 2a tej ustawy przez potrzeby Sił Zbrojnych należy rozumieć celowość powołania do zawodowej służby wojskowej. Kryterium to z istoty swej nie daje się ocenić pod względem legalności. W świetle przedmiotowej ustawy, służbę kontraktową, charakteryzuje zawarcie kontraktu o charakterze cywilnym, który jest koniecznym warunkiem przystąpienia do służby. Kontrakt ten zawęża pełnienie służby do określonej jednostki, wyznaczonego stanowiska służbowego oraz ściśle określonego czasu. Według art. 13 ust. 2 przedmiotowej ustawy kontrakt zawierany jest na okres od dwóch do sześciu lat. Przepisy pragmatyki wojskowej nie wskazują, ile kontraktów można zawrzeć z żołnierzem zawodowym, jednak łącznie, zgodnie z art. 13 ust. 1, czas służby na podstawie kontraktu nie może przekroczyć dwunastu lat. Po tym okresie żołnierz zawodowy może być mianowany na stałe lub zwolniony ze służby. Podkreślić należy, że mianowanie w służbie kontraktowej ma podobny charakter do umowy o pracę na czas określony, a zatem żołnierz powinien liczyć się z tym, iż kontrakt może nie zostać przedłużony. O ile oczywistym pozostaje, iż w słusznym interesie żołnierza służby terminowej pozostaje jej kontynuowanie w ramach kolejnego kontraktu, to bez wątpienia nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych pozostaje to by zakontraktowani żołnierze zawodowi byli trakcie jego trwania w pełni dyspozycyjni i sprawni. Tak dalece idący prymat interesu publicznego nad interesem jednostki w tej dziedzinie jest w pełni zrozumiały i uzasadnia brak w przepisach prawa gwarancji kolejnego zatrudnienia dla żołnierza czy podstaw do konstruowania roszczeń o zawarcie kolejnego kontaktu. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W zaskarżonej skargą decyzji odmowa zawarcia kolejnego kontraktu została umotywowana po pierwsze brakiem pozytywnego zaopiniowania wniosku skarżącego o przedłużenie kontraktu z uwagi na uzyskanie dwóch dostatecznych opinii służbowych i absencją chorobową (139 dni). Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji zwrócił natomiast uwagę, że skarżący wprawdzie uzyskał opinie dostateczne, to nie skorzystał z przysługujące mu prawa ich wzruszenia w przewidzianym trybie. to jednak wynika z niej, że w zakresie komunikatywności i umiejętności pracy w zespole spełnia on stawiane przed nim wymagania w ograniczonym zakresie. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że z punktu widzenia potrzeb Sił Zbrojnych kontynuowanie ze skarżącym stosunku służbowego nie jest celowe, zwłaszcza w dobie profesjonalizacji Sił Zbrojnych. Nie dają one bowiem rękojmi profesjonalnego wykonywania zadań. Odnosząc się do zarzutów skargi nakierowanych na kwestionowanie przepisów postępowania, a właściwie jego zasad opinii przełożonych skarżącego, wskazać należy, iż sąd administracyjny rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym o jakim mowa w art. 26 powoływanej ustawy. Także organ rozstrzygający w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu nie jest uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności ocen sformułowanych w opinii służbowej. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 p.p.s.a. i art. 8 powoływanej ustawy). Zatem zarówno przepisy wielokrotnie powoływanej ustawy, jak i rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu ( vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2732/12, wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r. I OSK 549/12; baza orzeczeń nsa.gov pl.; wyrok WSA w Olsztynie z 27 maja 2014 r., II SA/Ol 401/14, LEX nr 1479374, wyrok WSA w Olsztynie z 17 marca 2015 r. II SA/Ol 130/15, LEX nr 1751260). Jak już bowiem wskazano, nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych pozostaje, by zakontraktowani żołnierze zawodowi pozostawali w trakcie trwania kontraktu w pełnej dyspozycyjności i sprawności. Okolicznością bezsporną pozostawało, iż skarżący korzystał przez 139 dni ze zwolnienia lekarskiego w latach 2016 i 2017 r. Co więcej korzystał z niego nadal również w roku 2015, co potwierdzają akta administracyjne. Wbrew wywodom skargi wskazanie tej okoliczności, jako jednej z przyczyn odmowy zawarcia kolejnego kontraktu, nie zmierzało w żaden sposób do podważenia zasadności udzielenia zwolnienia lekarskiego i nie przekraczało zakresu rozpoznania sprawy, stanowiąc jedynie ocenę skutków długotrwałej niezdolności żołnierza do służby. Żołnierz kontraktowy przyjęty do służby ma obowiązek swoim stanem zdrowia gwarantować dyspozycyjność i profesjonalne wykonywanie zadań, co oznacza, iż wymogów takich nie spełnia żołnierz pozostający w niedyspozycji zdrowotnej przez prawie dwa miesiące w roku. Zdaniem Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i tym samym naruszenia prawa. Organ ją wydający kierował się swobodną oceną dowodów, której nie można przypisać znamion dowolności. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi prawa dla decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W szczególności wskazuje w dostateczny sposób zindywidualizowane okoliczności stanowiące podstawę odmowy zawarcia kolejnego kontraktu, znajdujące odzwierciedlenie w dowodach zgromadzonych w aktach administracyjnych. Postępowanie było prowadzone we właściwym trybie i przez właściwe organy. Brak było też innych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozkazu personalnego z obrotu prawnego. Z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu ( art. 151 p.p.s.a. ).