II SA/Wa 2780/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego B. P. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] listopada 2019r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec B.P. (zwany dalej: "Skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 8 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."). W podstawie prawnej wskazując art. 8a, u.z.e.f. Minister w uzasadnieniu podniósł, że Skarżący we wniosku przedstawił przebieg służby w Policji, podkreślając, że realizował przede wszystkim zadania związane ze zwalczaniem przestępczości kryminalnej (często z narażeniem własnego zdrowia i życia) i nadzorował wiele złożonych spraw, wymagających wysokiego profesjonalizmu i zaangażowania. Skarżący zaznaczył, że nie był karany dyscyplinarnie i otrzymywał bardzo wysokie oceny w opiniach służbowych. Nagradzano go wielokrotnie i uhonorowano Brązowym Krzyżem Zasługi. Skarżący w związku ze służbą nabawił się wielu schorzeń, które przyczyniły się do odejścia ze służby. Orzeczeniem komisji lekarskiej uznano Go za całkowicie niezdolnego do służby i pracy oraz zaliczono do pierwszej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Skarżący zaznaczył, że nie prowadził czynności operacyjnych wobec członków ówczesnej opozycji i renta stanowi jedyny dochód jego pięcioosobowej rodziny. Skarżący na tej podstawie wniósł o wyłączenie zastosowania art. 15c u.z.e.f. Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] czerwca 2006r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a u.z.e.f., przy czym jest mu wypłacana emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] sierpnia 1987r. do [...] grudnia 1989r. - 2 lata i 5 miesięcy. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 20 lat, 10 miesięcy i 2 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r. Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych i we wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Skarżącemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia i wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Za wzorową służbę odznaczono Go Brązowym Krzyżem Zasługi, zaś w materiałach nie odnaleziono informacji o karach dyscyplinarnych i postępowaniach karnych lub karno-skarbowych prowadzonych wobec Skarżącego. Brak jest też dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, ale charakter zadań wykonywanych w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji. Minister, odwołując się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie. Minister uznał, że art. 8a u.z.e.f. zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Minister wskazał na potrzebę językowej wykładni zwrotów, którymi posługuje się art. 8a u.z.e.f. i wyjaśnił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Minister podniósł też, że druga z przesłanek - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia -ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych). Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Minister, odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w u.z.e.f. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne. Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 20 lat, 10 miesięcy i 2 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 2 lata i 5 miesięcy. Powyższe oznacza, że Skarżący pełnił ponad 12% całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Okres ten w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad dwuletni czas wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. Minister w związku z tym stwierdził, że Skarżący nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. Minister, odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego po 12 września 1989r., ale nie ma dowodów, że służba ta była pełniona z narażeniem Jego zdrowia i życia, mimo wskazania przez Komendę Główną Policji, że charakter wykonywanych zadań może wskazać na możliwość zaistnienia takich sytuacji. Świadczenie emerytalne wypłacane Skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniono z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg. Minister w związku z tym stwierdził, że w sprawie nie spełniono łącznie wszystkich przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., wskazanych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". 2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie: a) art. 8a u.z.e.f. przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., b) art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Skarżącego przesłanki wymienione w art. 8a u.z.e.f. nie muszą zostać spełnione łącznie. Do wydania decyzji korzystnej wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek. Spójnik "oraz" występujący w tym łączy dwie współrzędne wypowiedzi, więc nieracjonalne byłoby łączenie obu wymogów. W takiej sytuacji przepis ten byłby martwy. Spójniki koniunkcyjne "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" występują w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym. O tym, w jakim znaczeniu użyto danego spójnika, należy wnioskować z całej wypowiedzi. Ustawodawca zastosował w art. 8a u.z.e.f. "oraz" w znaczeniu enumeracyjnym, wymieniając dwie odrębne przesłanki, których spełnienie skutkuje wydaniem decyzji pozytywnej. Nadawanie spójnikowi "oraz" znaczenia koniunkcyjnego prowadzi do wypowiedzi zbudowanej wbrew powszechnie przyjętym regułom składni języka polskiego. Skarżący zwrócił uwagę, że funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990r. poddano procedurze weryfikacyjnej. Zgodnie z art. 132 ustawy o UOP byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa mogli zostać przyjęci do nowo tworzonych struktur np. UOP. Weryfikacja odbyła się zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu nr 69 Rady Ministrów w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. 1990.20.159). Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia pozytywna opinia wydawana była w razie stwierdzenia, że odpowiada on wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza danej służby lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, określonym w ustawie, oraz powzięcia przekonania, że posiada on kwalifikacje moralne do pełnienia służby. Funkcjonariusze tacy pełnili służbę już po zmianach ustrojowych i osiągali często awanse i pozytywne opinie w służbie, co świadczy m.in. o tym, że obowiązki służbowe wykonywali rzetelnie, a wielokrotnie z narażeniem życia i zdrowia. Funkcjonariusze tacy nie mieliby możliwości wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 8a u.z.e.f., jeżeli konieczne byłoby spełnienie obu przesłanek łącznie. Możliwość taka wyłączona byłaby przez niezrozumiałe pojęcie krótkotrwałości służby. Przepisy u.z.e.f., na podstawie, których rozpatrywany jest wniosek, nie precyzują tego pojęcia. Brak jest też aktów niższego rzędu, które precyzowałyby to pojęcie. Nie ma delegacji ustawowej do wydania rozporządzeń czy zarządzeń, które określałyby szczegółowo procedowanie wniosków złożonych w trybie art. 8a u.z.e.f. Minister nie wyjaśnił też dlaczego okres służby Skarżącego wynoszący 2 lata i 5 miesięcy nie jest traktowany jako krótkotrwały. Z uzasadnienia decyzji można wywnioskować, że jest to okres proporcjonalnie długi w stosunku do całego okresu jego służby, ale jest to subiektywne zdanie osoby rozpoznającej wniosek. W ocenie innych osób okres taki w odniesieniu do całości służby może być uznany za krótkotrwały, niemający znaczenia dla całości przepracowanego przez Skarżącego okresu, zważywszy na to, że pozostała część służby - prawie 21 lat - stanowi okres znacznie dłuższy niż ten negatywnie oceniany przez ustawodawcę. Minister nie przeprowadził ponadto weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych we wniosku, a Skarżący podał znaczną ilość faktów potwierdzających spełnienie przesłanki szczególnego przypadku z art. 8a u.z.e.f. Skarżący podlegał okresowym ocenom i w każdym przypadku jego służba była określana jako wzorowa. Nie był karany dyscyplinarnie. Wielokrotnie otrzymywał nagrody i został odznaczony przez Prezydenta RP Brązowym Krzyżem Zasługi i Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. 3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga ma usprawiedliwione podstawy. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a. 3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. I którzy w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej. Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f. Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy ustalić czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. 4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a. Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki "krótkotrwałości" służby przed 31 lipca 1990r. i "rzetelności" wykonywanych zadań i obowiązków po 12 września 1989r. przez Skarżącego w kontekście również "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów u.z.e.f. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia więc wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister w szczególności nie kwestionował bowiem stanu zdrowia Skarżącego i nie rozważył okoliczności faktycznych sprawy, które uniemożliwiły Skarżącemu kontynuowanie służby w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f., a miał taką możliwość i obowiązek prowadząc postępowanie z przekroczeniem ustawowych terminów. Warto zauważyć, że Skarżący już we wniosku z [...] kwietnia 2017r. o wyłączenie stosowania ww. przepisów u.z.e.f. wyraźnie podkreślał, że otrzymał pierwszą grupę inwalidzką w związku ze służbą i wskazywał, że wypłacana renta jest jedynym obecnie wypłacanym Skarżącemu świadczeniem, które jest źródłem utrzymania pięcioosobowej rodziny. Minister ustalił ponadto, że łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił 20 lat, 10 miesięcy i 2 dni, zaś okres służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., wynosił 2 lata i 5 miesięcy (okres od [...] sierpnia 1987r. do [...] grudnia 1989r.). Zdaniem Sądu już zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że nie sposób przyjąć, że nie mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu art. 8a u.z.e.f., w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 12% całości służby nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął natomiast, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną, że w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f. wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Stwierdzić ponadto należy, że Minister w żadnej mierze nie wziął pod rozwagę, z jakiego powodu Skarżący przestał pełnić służbę po 20 latach, 10 miesiącach i 2 dniach. Z okoliczności podniesionych przez Skarżącego już w ww. wniosku o wyłączenie stosowania przepisów u.z.e.f. wynikało, że spowodowało to orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z [...] czerwca 2006r, na mocy którego Skarżącego uznano za całkowicie niezdolnego do służby i zaliczono do I grupy inwalidzkiej, ze wskazaniem trwale niezdolny do służby i pracy. Wszystkie schorzenia pozostawały w związku ze służbą w Policji. Zdaniem Sądu brak rozważenia ww. okoliczności przez Ministra w zakresie przewidzianej w art. 8a u.z.e.f. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w kontekście przesłanki "krótkotrwałości" służby również przewidzianej w ww. przepisie, należy uznać za naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz jednocześnie przyjąć, że Minister dokonał dowolnej oceny przesłanki krótkotrwałości w kontekście także braku rozważania czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f. Minister dopuścił się tym samym naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. Sąd podkreśla ponadto, mając na względzie rozważania Ministra w zakresie przesłanki "rzetelności" służby Skarżącego po 12 września 1989r., że Minister nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie twierdzeń Komendanta Głównego Policji zawartych w piśmie z [...] grudnia 2017r., że charakter zadań wykonywanych przez stronę w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia sytuacji zagrożenia życia i zdrowia. Wadliwość ta ma istotny charakter, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście także okoliczności podnoszonych przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów u.z.e.f. utraty zdrowia w związku ze służbą. Sąd wskazuje ponadto, że Skarżący w ww. wniosku podnosił również, że przez większość swojej służby w Policji realizował zadania związane ze zwalczaniem przestępczości kryminalnej, często z należeniem własnego życia i nigdy w swojej karierze zawodowej do 1990r. nie prowadził żadnych działań operacyjnych przeciwko członkom ówczesnej opozycji. Skarżący wskazywał ponadto, na poszczególne etapy swojej drogi zawodowej, podnosząc, że od [...] września 1988r. do [...] grudnia 1989r., czyli przez 16 miesięcy był słuchaczem WSO MSW w [...] ale nie realizował zadań o charakterze operacyjnym. Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl). Z orzeczenia tego wynika, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, choć Skarżący już w ww. wniosku wskazywał, że nie był zaangażowany w działania operacyjne przeciwko opozycji. Tym samym Sąd uznał ww. wadliwość proceduralną za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a u.z.e.f. - "szczególnie uzasadnionego przypadku", przy ocenie "rzetelności" pełnionej przez Skarżącego służby po 12 września 1989r., jak również w kontekście argumentów Skarżącego o zakresie realizowanych zadań. Skoro zatem Minister, prowadząc postępowanie w czasie przekraczającym ustawowe terminy - począwszy od [...] kwietnia 2017r. do [...] listopada 2019r. - przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie dokonał ocen i nie rozważył wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącego w ww. wniosku wszczynającym postępowanie, w tym stanu zdrowia Skarżącego i okoliczności, które przyczyniły się do braku możliwości kontynuowania służby, należało uznać, że naruszył art. 7 k.p.a., który przewiduje zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a., w którym ww. zasadę skonkretyzowano, jak również art. 8 k.p.a. (zasadę zaufania do organów administracyjnych) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście braku należytego rozważania "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. O naruszeniu ww. ogólnych zasad procedury administracyjnej, które powinny być szczególnie brane pod uwagę, gdy wydawana jest decyzja o charakterze uznaniowym, świadczy również i to, że Minister w uzasadnieniu w sposób szczegółowy nie rozważył przyznanych Skarżącemu orderów i odznaczeń. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie analizował bowiem z czym wiązało się przyznanie Skarżącemu Brązowego Krzyża Zasługi i nie rozważał czy w związku z tym nie zachodzi w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. Z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020r., poz. 138) wynika natomiast, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. 5. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien naprawić wadliwości wskazane przez Sąd i uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra do wszystkich argumentów Skarżącego nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji - indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne. 6. Sąd, w świetle powyższego uznaje, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy wyroku). Postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych wydano na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 i 1801 ze zm.), gdyż Skarżący był reprezentowany przez adwokata (punkt drugi sentencji).