II SA/Wa 2750/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G. B. decyzją z dnia [...] października 2019 r. (nr [...]), Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] września 2018 r. (nr [...]) o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Z okoliczności faktycznych sprawy, ustalonych i przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia, wynika, że G. B. raportem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Delegatury ABW w [...] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za 75 nadgodzin pełnienia służby wartowniczej na dwóch posterunkach ochronnych ABW w [...]. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1, art. 114 ust. 2, art. 119 ust. 1 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2017 r. poz. 1920 ze zm.), odmówił wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Organ wyjaśnił, że skarżący nie "odebrał" czasu wolego od służby, ponieważ od [...] sierpnia 2017 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim w trakcie którego zostało wobec wydane orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby, na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i z tego powodu został zwolniony z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] sierpnia 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podniósł, że z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2003 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. z 2013 r. poz. 935) wynika, że w zamian za czas służby przedłużonej ponad wymiar funkcjonariuszowi przysługuje wyłącznie czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Prawo do wynagrodzenia za służbę pełnioną w czasie wykraczającym poza ustawowy wymiar, nie zostało przewidziane również w przepisach art. 115 ust. 1 i art. 119 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, określających składniki uposażenia funkcjonariusza ani w przepisie art. 128 ust. 1 tej ustawy, który zawiera zamknięty katalog świadczeń przysługujących funkcjonariuszom zwalnianym ze służby. Z tych powodów wniosek (raport) skarżącego o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną w czasie wykraczającym poza ustalony jej wymiar nie mógł zostać uwzględniony. G. B. w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. (sprecyzowanym w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r.), zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu jej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wnioskodawca podał, że domaga się m. in. "anulowania" decyzji z [...] września 2018 r. i przyznania ekwiwalentu. Skarżący podkreślił, że z uwagi na to, że pełniąc służbę w Delegaturze ABW w [...] nie miał możliwości "wykorzystania" (zrekompensowania) czasu służby pełnionej ponad ustalony wymiar czasem wolnym od służby, mimo że stosownie do § 8 ust. 4 rozporządzenia, czas na wypoczynek, w zamian za czas służby przedłużony poza rozkład czasu służby, funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać w roku kalendarzowym, w którym nabył do niego prawo, najpóźniej w ciągu pierwszych 3 miesięcy następnego roku, a kierownik jednostki organizacyjnej ABW ma obowiązek mu to zapewnić. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] września 2019 r., odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2018 r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m. in., że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym). Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) i stwierdził, że niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał na zamknięty katalog należności przysługujących funkcjonariuszowi ABW w związku ze zwolnieniem ze służby, który nie obejmuje ekwiwalentu pieniężnego za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Organ podkreślił, że w żadnym z przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ani wydanego na jej podstawie rozporządzenia, nie przewidziano możliwości rekompensowania ponadnormatywnego czasu służby dodatkowym wynagrodzeniem, co prowadzi do wniosku, że "jedynym sposobem, który umożliwiał G. B. skorzystanie z uprawnienia przysługującego mu w zamian za czas służby przedłużonej ponad wymiar, była jego konsumpcja w naturze". W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie to, że w dniu wydania przez organ decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności ([...] września 2018 r.) skarżący pozostawał poza służbą (został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] sierpnia 2018 r.). Z tych powodów, zdaniem organu, decyzja o odmowie przyznania skarżącemu prawa do ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby, nie jest dotknięta wadą prawną o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. . G. B. w skardze wniesionej do Sądu na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2019 r. podniósł, że Szef ABW "nie zapewnił" mu rekompensaty za ponadnormatywny czas służby i dlatego, będąc jeszcze wówczas "pełnoprawnym funkcjonariuszem", po ponad dwóch miesiącach oczekiwania na "rozwiązanie problemu nadgodzin" (np. przez przyznanie premii czy nagrody), złożył raport o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby. Skarżący stwierdził, że organ wydając w dniu [...] września 2019 r. postanowienie o przedłużeniu (do dnia [...] września 2019 r.) terminu załatwienia sprawy zainicjowanej jego wnioskiem (raportem) z [...] sierpnia 2018 r. o przyznanie ekwiwalentu w zamian za przepracowane w służbie nadgodziny, przy jednoczesnym zaniechaniu wydania rozkazu personalnego "prolongującego termin zwolnienia ze służby", naruszył przepis art. 51 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2003 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W konsekwencji decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana w stosunku do niego jako do byłego funkcjonariusza, który "jurysdykcyjnie nie podlegał już Szefowi ABW". Poza tym trudno sobie wyobrazić, przyznanie czasu wolnego za nadgodziny funkcjonariuszowi, który został usunięty ze służby i przebywa na emeryturze. G. B. stwierdził, że odmowa wypłaty ekwiwalentu "była kontynuacją dotychczasowych szykan i mobingu, kierowanych pod jego adresem ze strony przełożonych i świadczyło o "świadomym i pasywnym nastawieniu Szefa ABW, który nie miał woli "pozytywnego i honorowego załatwienia sprawy". W ocenie skarżącego, przedstawiona przez niego chronologia zdarzeń powinna doprowadzić do wniosku, że decyzja o odmowie wypłaty ekwiwalentu za przepracowane nadgodziny z dniem jej wydania była faktycznie, trwale niewykonalna. G. B. dodał, że Szef ABW w zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar, "nie rozważył" przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. z 2019 r. poz.1635), z których wynika obowiązek wypłaty rekompensaty pieniężnej za wypracowane nadgodziny w służbie. Z tych wszystkich powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest obarczona żądną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, stwierdził, że nie jest prawidłowe zapatrywanie skarżącego, co do tego, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie przyznania ekwiwalentu pieniężnego po zwolnieniu skarżącego ze służby oznacza jej niewykonalność Nawet wówczas, gdyby do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o wypłatę ekwiwalentu, doszło w trakcie pełnionej przez niego służby, to i tak z uwagi na obowiązujące przepisy pragmatyczne, uniemożliwiające przyznanie takiego ekwiwalentu, sposób jej rozstrzygnięcia byłby taki sam. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dodał, że decyzja o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar nie nakłada na niego żadnego obowiązku ani nie przyznaje uprawienia. Szef ABW podniósł również, że w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji) organ nie rozpoznaje merytorycznie sprawy w jej całokształcie (jak w postępowaniu odwoławczym) oraz że powołana przez skarżącego nowelizacja ustawy zaopatrzeniowej, nie obejmuje funkcjonariuszy ABW. G. B. w pismach procesowych z 24 stycznia, 5 maja i 23 czerwca 2020 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o "wyegzekwowanie od organu zaległych należności za nadgodziny, wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od 31 sierpnia 2018 r. Skarżący podkreślił, że w świetle § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, czas na wypoczynek, w zamian za czas służby przedłużony poza rozkład czasu służby, funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać w roku kalendarzowym, w którym nabył do niego prawo, najpóźniej w ciągu pierwszych 3 miesięcy następnego roku, a kierownik jednostki organizacyjnej ABW ma obowiązek mu to zapewnić. G. B. podniósł ponadto, że wszyscy funkcjonariusze ABW, którzy pełnili służbę ponad ustalony wymiar w związku z wizytą papieża Franciszka w Polsce w 2016 r. oraz funkcjonariusze, którzy w 2018 r. zabezpieczali szczyt klimatyczny w [...], otrzymali rekompensatę finansową za nadgodziny w służbie a nie rekompensatę w formie dni wolnych od pracy, co oznacza, że organ "odstąpił od wykonania dyspozycji § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 3 października 2003 r. (...)" i dopuścił się "precedensu". Jego zdaniem, stało się tak tylko dlatego, że "funkcjonariuszy uprawnionych do rekompensaty była duża ilość i organ nie mógł zignorować ich roszczeń". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Kontrolą Sądu objęta jest sprawa rozstrzygnięta przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] października 2019 r. (nr [...]), dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] września 2018 r. (nr [...]) o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym), nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydający zaskarżoną decyzję (por. np. wyroki NSA z 28 maja 1985 r., I SA 89/95, ONSA z 1985 r. nr 1, poz. 30, z 18 grudnia 2007 r., II OSK 1712/06, z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, z dnia 16 stycznia 2014 r., 1666/12, z 19 maja 2017r. II OSK 2405/15). Sąd oceniając tę decyzję bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny z chwili jej wydania. Według przyjętych poglądów decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy, w szczególności z pism procesowych skarżącego wynika, że skarżący nie rozróżnia niewykonalności (braku możliwości zrealizowania) przysługującego mu prawa do czasu wolnego w zamian za pełnienie służby w czasie ponadwymiarowym od niewykonalności decyzji odmawiającej mu przyznania ekwiwalentu za te godziny nadliczbowe. Są to niewątpliwie dwie całkowicie różne kwestie, stąd też zarzuty skarżącego dotyczące niemożliwości "odebrania" w naturze czasu wolnego za służbę pełnioną ponad ustalony wymiar, z przyczyn leżących po stronie władzy służbowej, "okoliczności" wydania decyzji o odmowie wypłaty ekwiwalentu (po "przedłużeniu" postępowania), zaniechania wydania rozkazu personalnego "prolongującego termin zwolnienia ze służby" i naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia, nie mają w tej sprawie znaczenia. Jak już powiedziano, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z [...] września 2019 r., objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, odmówił wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Ta odmowna decyzja nie nadawała się do wykonania i nie wymagała wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. W rzeczywistości problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie albo mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis, W-wa 2005, str. 295). Żadnego z tych skutków nie można przypisać decyzji odmawiającej przyznanie określonego świadczenia. Z tych powodów nie można przyjąć, że decyzja będąca przedmiotem wniosku była ona "niewykonalna" w rozumieniu art. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w chwili jej wydania i ta niewykonalność miała charakter trwały Sąd podkreśla, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o "nierealizowalność" czyli niemożliwość wykorzystania przez skarżącego czasu wolnego w zamian za służbę pełnioną ponad ustalony wymiar, ale o niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę G. B na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2019 r.