II SA/Wa 2609/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie polecenia utworzenia oddziału klasy I szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Minister Edukacji Narodowej (zwany dalej: "MEN"), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K. (zwany dalej: "Wójtem"), decyzją z [...] września 2019r. utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: "Kurator Oświaty") z [...] lipca 2019r. w przedmiocie polecenia utworzenia 1 września 2019r. oddziału klasy I w Szkole Podstawowej im. [...] w K. (zwana dalej: "Szkołą"). W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), art. 56 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2019r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019r., poz. 1148, zwana dalej: "u.P.o."). MEN w uzasadnieniu podniósł m.in., że podstawą decyzji organu pierwszej instancji było to, że choć rodzice wnieśli o przyjęcie o w roku szkolnym 2019/2020 czwórki dzieci zamieszkałych w obwodzie Szkoły i jednego dziecka spoza obwodu, Wójt nie utworzył klasy I. Rada Gminy K. podjęła [...] marca 2017r. uchwałę Nr [...] w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego u.P.o., w której określiła, że rok szkolny 2019/2020 jest terminem rozpoczęcia kształcenia w klasie I Szkoły. Dyrektor Szkoły pismem z [...] kwietnia 2019r. poinformował Wójta o zgłoszeniu przez rodziców czwórki dzieci z obwodu szkoły i jednego dziecka spoza obwodu. W Delegaturze w R. Kuratorium Oświaty w K. (zwana dalej: "Delegaturą") zorganizowano [...] kwietnia 2019r. spotkanie w związku z planowanym przez Wójta (organ prowadzący szkołę) - nieutworzeniem oddziału klasy I w Szkole, informując Wójta o obowiązku utworzenia oddziału klasy I, niezależnie od ilości zgłoszeń. Do Delegatury 8 maja 2019r. wpłynęło pismo Wójta, przekazujące do zaopiniowania projekt arkusza organizacji Szkoły, określający szczegółową organizację nauczania wychowania i opieki w roku szkolnym 2019/2020. Kurator Oświaty (organ sprawujący nadzór pedagogiczny) wydał [...] maja 2019r. opinię do projektu arkusza organizacji Szkoły na rok szkolny 2019/2020, stwierdzając, że projekt jest niezgodny z przepisami w zakresie niezaplanowania oddziału klasy I, do czego zobowiązywała dyrektora Szkoły ww. uchwała Rady Gminy i wyniki naboru do klasy 1 (według stanu na 10 maja 2019r. - zgłoszono 5 dzieci). Wójt pismem z [...] maja 2019r. skierowanym do dyrektora Szkoły poinformował, że [...] maja 2019r. zatwierdzono arkusz organizacji szkoły na rok 2019/2020, w którym nie uwzględniono utworzenia oddziału klasy I. Kurator Oświaty podniósł, że Wójt, podejmując decyzję o nieutworzeniu oddziału klasy I w ww. roku szkolnym, nie respektuje § 2 ww. uchwały Rady Gminy, w której zapisano, że od roku szkolnego 2019/2020 rozpocznie się kształcenie w klasie I. Wójt naruszył też art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 u.P.o., zgodnie z którymi do klasy I publicznej szkoły podstawowej, dzieci i młodzież zamieszkałe w obwodzie Szkoły przyjmuje się z urzędu, na podstawie zgłoszenia rodziców tych dzieci. Zgłoszenia takie wpłynęły od rodziców dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły, który to obwód obowiązuje od 1 września 2019r. (zgodnie z § 8 ww. uchwały). Wójt w odwołaniu nie zgodził się z ww. decyzją Kuratora Oświaty, uznając ją za niesłuszną i nieprawidłową, gdyż nie uwzględniała wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Władze Gminy w ramach realizacji ustawowych obowiązków z zakresu szeroko rozumianej oświaty podejmują działania w sposób maksymalnie efektywny, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności natury faktycznej, społecznej, mając na uwadze, jak najlepsze gospodarowanie środkami publicznymi. Zapewnienie prawidłowej edukacji dzieci z terenu Gminy jest jednym z priorytetów organów Gminy i jej jednostek organizacyjnych, czyli placówek oświatowych. Utworzenie oddziału klasy I w Szkole, gdy złożono tylko 5 wniosków o przyjęcie ucznia, jest działaniem nieracjonalnym, niegospodarnym i niepożądanym pod względem organizacyjnym, społecznym i finansowym. Nieutworzenie ww. oddziału nie będzie miało wpływu bezpośredniego na możliwość zapewnienia dzieciom zgłoszonym do klasy I prawidłowej realizacji obowiązku szkolnego. Pozostałe placówki oświatowe na terenie Gminy dysponują miejscami umożliwiającymi przyjęcie dodatkowych uczniów do klasy I. MEN wskazał, że nadrzędnym obowiązkiem każdej gminy jest realizacja potrzeb edukacyjnych dzieci i młodzieży zamieszkałej na jej terenie, na zasadzie powszechnej dostępności. Działania Wójta, które uniemożliwiają utworzenie od 1 września 2019r. oddziału klasy I w Szkole, stanowią złamanie art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 u.P.o. Zgodnie z tymi przepisami do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której obwód ustalono, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu na podstawie zgłoszenia rodziców. Do Szkoły wpłynęły zgłoszenia rodziców dzieci, dla których Szkoła jest szkołą obwodową, więc organ prowadzący szkołę miał obowiązek utworzenia oddziału klasy I, bez względu na liczbę zgłoszeń. Przepisy u.P.o. nie regulują minimalnej liczby uczniów w oddziale klasy I szkoły podstawowej ogólnodostępnej, kompetencji takich nie posiada także organ prowadzący szkołę. Brak jest zatem podstaw prawnych upoważniających Wójta do nieutworzenia oddziału klasy I w roku szkolnym 2019/2020, ze względu na zbyt małą liczbę zgłoszeń rodziców dzieci. Rodzice mieli wszelkie podstawy oczekiwać, że ich dzieci będą uczniami Szkoły. Składali oni do Wojewody [...] i Kuratora Oświaty prośby o pomoc i interwencję, aby ich dzieci mogły od 1 września 2019r. rozpocząć naukę w szkole podstawowej obwodowej (np. pisma do Wojewody [...] [...] kwietnia i [...] czerwca 2019r.). Wójt, mimo działań Kuratora Oświaty wobec Szkoły i organu prowadzącego Szkołę, w celu przywrócenia działalności, zgodnie z przepisami prawa oświatowego, nie utworzył ww. oddziału. MEN nie podzielił argumentów Wójta, że utworzenie klasy I, liczącej 5 uczniów jest działaniem nieracjonalnym i niegospodarnym, pod względem organizacyjnym i finansowym. Wyniki kontroli doraźnych przeprowadzonych przez Kuratora Oświaty i rozmowy z dyrektorem Szkoły wskazują, że Szkoła jest przygotowana na przyjęcie pierwszoklasistów od ww. roku szkolnego; posiada odnowioną salę lekcyjną i środki finansowe na wyposażenie sali w niezbędny sprzęt i pomoce dydaktyczne. W Szkole zatrudniony jest nauczyciel z kwalifikacjami wymaganymi do prowadzenia zajęć z dziećmi w klasach I-III. Utworzenie oddziału klasy I w Szkole będzie działaniem prospołecznym, podjętym zgodnie z wolą rodziców, obowiązującymi przepisami u.P.o. I prawa miejscowego oraz założeniami reformy edukacji, umożliwiającymi dzieciom, szczególnie tym najmłodszym, naukę w miejscu bliskim zamieszkania. 2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji MEN i Kuratora Oświaty oraz umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie ww. decyzji MEN i przekazanie sprawy organowi II instancji celem ponownego rozpatrzenia odwołania, z uwagi na naruszenie: a) art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 u.P.o. - przez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie; b) art. 7, art. 7b i art. 77 k.p.a. - przez niezgromadzenie całości materiału dowodowego w sprawie oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co miało istotny oraz bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra; c) art.105 k.p.a. - przez niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu Wójt podniósł, że decyzja Kuratora Oświaty nie uwzględnia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i jako taka jest błędna, zaś najistotniejszym zarzutem wobec MEN jest niewłaściwe i niepełne przeprowadzenie procesu odwoławczego - niezgromadzenie całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich i istotnych okoliczności faktycznych - co miało bezpośredni wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie odwołania. MEN wydał decyzję [...] września 2019r., a doręczył ją Wójtowi [...] września 2019r. Od złożenia przez Wójta odwołania od ww. decyzji Kuratora Oświaty - od [...] sierpnia 2019r. do decyzji MEN istotnie zmienił się stan faktyczny, który zdaniem Wójta wskazuje na konieczność umorzenia postępowania w sprawie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W postępowaniu rekrutacyjnym złożono 5 wniosków o przyjęcie dzieci do oddziału klasy I Szkoły, z czego jeden wniosek dotyczył dziecka niemieszkającego w obwodzie szkoły, a jeden dziecka w wieku 6 lat. Jedno z dzieci 29 sierpnia 2019r. zapisano do Szkoły Podstawowej im. [...] w P., a rodzice trojga dzieci - wnioskami złożonymi 2 września 2019r. - wnieśli o przyjęcie ich dzieci do innych szkół na terenie Gminy K. - Szkoły Podstawowej w R. (3 wnioski) oraz Szkoły Podstawowej w P. (1 wniosek). Wnioski uwzględniono w całości, o czym dyrektorzy placówek zawiadomili dyrektor Szkoły. Wniosek jednego z dzieci-kandydatów nie spełniał natomiast, zdaniem Wójta, wymogów ustawowych i jako taki nie mógłby być uwzględniony, gdyż dziecko w chwili składania wniosku nie ukończyło 7 lat i nie było zobowiązane do realizacji obowiązku szkolnego, choć zgodnie z wolą rodziców mogłoby rozpocząć edukację szkolną w wieku 6 lat. Wówczas organ prowadzący (Gmina) nie miała obowiązku utworzenia dla jednego dziecka oddziału klasy pierwszej w Szkole. Z ustaleń Wójta, których nie dokonał MEN, wynika ponadto, że dziecko mające być potencjalnie uczniem klasy pierwszej w Szkole nie zamieszkuje na stałe w obwodzie Szkoły, poza granicami kraju (w A.). Adres wskazany w zgłoszeniu jest jedynie adresem zameldowania (a nie faktycznego zamieszkania). MEN nieprawidłowo więc ustalił, że Wójt dopuścił się naruszenia art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 u.P.o., bo w chwili orzekania ([...] września 2019r.) podtrzymał ww. decyzję Kuratora Oświaty. Skoro część dzieci (4 osoby) realizuje prawidłowo swój obowiązek szkolny w innych szkołach podstawowych na terenie Gminy, zaś jedno dziecko nie ma obowiązku realizacji takiego obowiązku z uwagi na wiek, a nadto nie zamieszkuje na stale w obwodzie tej szkoły, Wójt nie miała obowiązku utworzenia 1 września 2019r. oddziału klasy I w Szkole. Nie doszło więc do naruszenia ww. przepisów u.P.o. skoro nie ma uczniów, którzy mieliby w takiej klasie realizować obowiązek szkolny. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, więc decyzje wydane w postępowaniu winny zostać uchylone, a postępowanie umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. 3. MEN w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, za niezasadny uznając zarzut naruszenia art. 7, art. 7b i art. 77 k.p.a. przez brak zgromadzenia całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co miało istotny i bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy pozwolił na rzetelne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Kurator Oświaty w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego, jaki miał miejsce przed rozpoczęciem roku szkolnego 2019/2020. Do klasy I w Szkole zgłoszono kilkoro dzieci z obwodu szkoły. Decyzja o nieutworzeniu oddziału klasy I uniemożliwiła tym dzieciom rozpoczęcie realizacji obowiązku szkolnego, zgodnie z przepisami prawa. Wójt, mimo polecenia Kuratora Oświaty, nie utworzył ww. oddziału. Właściwe było więc utrzymanie przez MEN ww. decyzji Kuratora Oświaty, bo nie uległa zmianie sytuacja. W obwodzie Szkoły zamieszkują dzieci, które powinny rozpocząć w niej realizację obowiązku szkolnego od 1 września 2019r. Argumenty, że dzieci rozpoczęły naukę w innej szkole podstawowej na terenie Gminy, nie stanowi okoliczności faktycznych skutkujących koniecznością umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.P.o., rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu są obowiązani do dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, bo podlega on, na mocy art. 42 u.P.o., egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rodzice dzieci, które miały uczęszczać do klasy I Szkoły, chcąc wypełnić nałożony na nich przez ustawodawcę obowiązek zgłoszenia dziecka do szkoły, podjęli decyzję o zapisaniu dziecka do innej szkoły podstawowej dopiero wtedy, gdy ich dzieci nie mogły rozpocząć realizacji obowiązku szkolnego, zgodnie z ich wolą w szkole obwodowej. Z uzasadnienia skargi i załączonych do niej dokumentów pt. "Karta zgłoszenia dziecka do szkoły podstawowej..." wynika, że rodzice podjęli decyzję o zapisaniu dzieci do innej szkoły podstawowej niż obwodowa, na kilka dni przed rozpoczęciem roku szkolnego 2019/2020, dopiero wtedy, gdy mimo działań rodziców i Kuratora Oświaty, nie utworzono oddziału klasy I w Szkole (1 dziecko zgłoszono do Szkoły Podstawowej w P. 29 sierpnia 2019r., 3 dzieci zgłoszono do Szkoły Podstawowej w R. 2 września 2019r. - w dniu rozpoczęcia nowego roku szkolnego). Argumenty Wójta dowodzą, że nie zmienił on postępowania i uchyla się od wypełnienia obowiązku nałożonego na gminę przepisami prawa oświatowego, łamiąc art. 130 i art. 133 u.P.o. Działania organu prowadzącego Szkołę spowodowały, że rodzice dzieci, dla których szkoła ta jest szkołą obwodową, musieli postąpić wbrew własnej woli i swoim oczekiwaniom i poszukać innej szkoły, choć mieli prawo, by ich dzieci uczęszczały do Szkoły, bo zgodnie z art. 130 ust. 2 P.o. dzieci zamieszkałe w obwodzie publicznej szkoły podstawowej są do niej przyjmowane z urzędu. W ocenie MEN zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 105 k.p.a. nie ma uzasadnienia. Podtrzymanie decyzji Kuratora Oświaty było podyktowane koniecznością nałożenia na stronę obowiązku respektowania prawa oświatowego i zobowiązania Wójta do wypełniania zadań i obowiązków nałożonych na gminę jako organ realizujący politykę państwa w zakresie edukacji dzieci i młodzieży (§ [...] Uchwały Nr [...] Rady Gminy, art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 u.P.o.). Obowiązkiem organu prowadzącego Szkołę i zadaniem oświatowym gminy jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki. Przekazując gminom zadanie zakładania i prowadzenia m.in. publicznych szkół, ustawodawca określił, że jest to obowiązkowe zadanie własne gmin. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy. Nadrzędnym obowiązkiem każdej gminy jest realizacja potrzeb edukacyjnych dzieci i młodzieży zamieszkałych na terenie danej gminy na zasadzie powszechnej dostępności. MEN podkreślił, że nieuprawniony był argument Wójta, że 1 dziecko w chwili składania wniosku o przyjęcie do Szkoły nie ukończyło 7 lat, więc nie było zobowiązane do realizacji obowiązku szkolnego, a zatem nie spełniało wymogów ustawowych. Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.P.o. obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat oraz trwa do ukończenia szkoły podstawowej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. Dziecko zostaje objęte obowiązkiem szkolnym w roku kalendarzowym, w którym kończy 7 lat, a nie w dniu swoich siódmych urodzin, rozpoczyna naukę w I klasie szkoły podstawowej, zgodnie z kalendarzem roku szkolnego, w dniu rozpoczęcia zajęć edukacyjnych, 1 września danego roku. Zobowiązuje to rodziców ucznia do dopełnienia czynności określonych w art. 40 ust. 1 pkt 1 u.P.o. - zgłoszenia dziecka do szkoły. Chybiony był też argument Wójta, że dziecko mające być potencjalnym uczniem klas I, nie zamieszkuje na stałe w obwodzie Szkoły, gdyż stale mieszka poza granicami kraju, a adres wskazany w zgłoszeniu jest jedynie adresem zameldowania. Zgodnie z art. 36 ust. 10 pkt 1 u.P.o. obowiązek szkolny i obowiązek nauki może być spełniony przez uczęszczanie do szkoły za granicą. Po powrocie do kraju dziecko kontynuuje naukę w szkołach polskiego systemu. Osoby przybywające z zagranicy, zgodnie z u.P.o., są przyjmowane do publicznej szkoły podstawowej na zasadach ogólnych, z urzędu, do szkoły obwodowej, właściwej ze względu na miejsce zamieszkania dziecka w Polsce, a do szkoły innej niż szkoła obwodowa na wolne miejsca w szkole. Dyrektor szkoły obwodowej musi z urzędu przyjąć ucznia zamieszkałego w obwodzie szkoły z chwilą zgłoszenia takiego ucznia do szkoły przez jego rodziców. W obwodzie Szkoły zamieszkiwały i zostały zgłoszone dzieci, które powinny uczęszczać do klasy I. W związku z tym obowiązkiem organu prowadzącego szkołę było spowodowanie utworzenia oddziału klasy I. Niewykonanie tego obowiązku było naruszeniem prawa i uprawniało organy do wydania zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty mogły być uznane za zasadne. 2. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli (m.in. art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Zdaniem Sądu w sprawie należało uznać, że MEN przed wydaniem zaskarżonej decyzji, już po rozpoczęciu roku szkolnego 2019/2020 - [...] września 2019r., powinien poczynić ustalenia faktyczne w zakresie stanu faktycznego sprawy. Każdy bowiem z organów administracyjnych w sprawie, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowody sprawy. Zgodnie też z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracyjne stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ww. przepisy służą więc prawidłowej realizacji zasady prawdy obiektywnej i są ściśle związane z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Z poglądów prezentowanych w judykaturze i w doktrynie wynika, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 12 listopada 1992r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997/1/35) wyraził pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Warunkiem realizacji zasady dwuinstancyjności jest zachowanie samodzielności rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w stosunku do organu drugiej instancji. Nie jest zatem dopuszczalne ograniczenie się przez organ odwoławczy do roli wykonawcy wcześniejszych ustaleń organu pierwszej instancji (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 22 lutego 1984r. sygn. akt II SA 1678/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 21; wyrok NSA z 12 lutego 1987r. sygn. akt III SA 1092/86, POP 1992, nr 2, poz. 53; wyrok NSA z 16 maja 1997r. sygn. akt SA/Bk 440/96, LEX nr 29817). W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że MEN w sposób należyty zrealizował zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a., ani zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. Nie zbadał bowiem jaki był stan faktyczny sprawy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu wadliwość ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez brak bowiem dokonania przez organ odwoławczy szczegółowych ustaleń faktycznych na dzień wydania zaskarżonej decyzji w zakresie aktualnego stanu ilości dzieci, które mogłyby uczęszczać do klasy pierwszej ww. Szkoły i oceny tej okoliczności w odniesieniu do wydanej w sprawie ww. decyzji Kuratora Oświaty z [...] lipca 2019r., za przedwczesne należało uznać wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla ponadto, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2019, poz. 506 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.P.o., według którego zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Przepis art. 51 ust. 1 u.P.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.P.o.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 u.P.o.). U.p.o. określa również granice tego nadzoru. Z art. 58 zd. 1 u.P.o. wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Przepis art. 110 ust. 1 u.P.o. stanowi, że arkusz organizacji szkoły i przedszkola określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym. Zgodnie zaś z art. 110 ust. 3 u.P.o. arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z art. 110 ust. 4 u.P.o. na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych. Stosownie do art. 110 ust. 5 u.P.o. w przypadku wprowadzenia do 30 września zmian do zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły i przedszkola, ust. 2-3 stosuje się odpowiednio. Arkusz organizacji w literaturze przedmiotu nazwany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (vide J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004r.). Jest to podstawowy dokument planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności. Określa się w nim szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Jego zawartość wynika z przepisów ramowych statutów poszczególnych typów szkół i placówek określonych w załącznikach do rozporządzeń wykonawczych MEN. Jest to zatem dokument programowy, o charakterze wewnętrznym, niewpływający bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły powstający w toku szeregu opracowań i analiz. Nie nosi zatem cech aktu administracji publicznej o charakterze władczym. Nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej. W ocenie Sądu jest aktem organizacyjnym skierowanym do wewnątrz struktury placówki oświatowej, a jej adresatami stają się w rzeczywistości tylko podmioty pozostające w jej strukturze (por. wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 661/09 publ. CBOSA). Akt ten przedkładany jest do zatwierdzenia organowi prowadzącemu szkołę w terminie do 30 kwietnia poprzedzającego rok szkolny, o czym mowa w Ramowych statutach publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Ostateczny termin zatwierdzenia arkusza upływa 29-go maja roku poprzedzającego nowy rok szkolny. W przypadku niezatwierdzenia dokumentu w tej dacie przez organ prowadzący szkołę, praktycznie nie byłoby możliwe przygotowanie nowego dokumentu programowego do dnia rozpoczęcia nowego roku szkolnego ze względu na okres wakacyjny. Przepisy prawa oświatowego nie przewidują tu żadnego rozwiązania pozwalającego na funkcjonowanie szkoły bez uprzedniego przygotowania i zaakceptowania dokumentu programowego. MEN, wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie brał pod uwagę ww. przepisów art. 110 u.P.o. i nie analizował ich w kontekście charakteru opinii Kuratora Oświaty, o której mowa w art. 110 ust. 3 u.P.o., nie rozważał czy miała ona moc wiążącą w sprawie. Kurator oświaty jest natomiast organem odpowiedzialnym za jakość oświaty i posiada w stosunku do szkół publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje opinie, ale nie może działać arbitralnie i wkraczać w zadania własne gminy, które polegają na zakładaniu i prowadzeniu m.in. szkół podstawowych. Wójt w odwołaniu podnosił, że Gmina ma charakter wiejski, składa się z 5 sołectw, liczy około 5 tysięcy mieszkańców. Na terenie Gminy, po zmianach wynikających z reformy oświaty, funkcjonują obecnie cztery szkoły podstawowe. W ramach realizacji ustawowych obowiązków z zakresu szeroko rozumianej oświaty władze Gminy podejmują działania w sposób maksymalnie efektywny, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności natury faktycznej, społecznej i mając na względzie, jak najlepsze gospodarowanie środkami publicznymi. Gmina uruchomiała bezpłatny dowóz wszystkich uczniów do szkół. Wójt wyjaśnił też, że w toku postępowania rekrutacyjnego do klasy I ww. Szkoły, posiadając informacje o liczbie potencjalnych uczniów, odbył rozmowy z rodzicami tych dzieci, wskazując, że z uwagi na wyjątkowo małą liczbę uczniów rozważane jest odstąpienie od utworzenia oddziału klasy I, jednocześnie zapewniając rodziców, że realizacja obowiązku szkolnego dzieci nie jest zagrożona - bo istnieje możliwość przyjęcia dzieci do innych placówek oświatowych na terenie Gminy. Zdaniem Wójta utworzenie oddziału I klasy w Szkole, w sytuacji złożenia tylko 5 wniosków o przyjęcie uczniów, jest działaniem nieracjonalnym, niegospodarnym oraz niepożądanym pod względem organizacyjnym, społecznym i finansowym. Utworzenie oddziału klasy, liczącej tylko kilku uczniów, odbywa się na tożsamych zasad, co tworzenie innych, liczniejszych oddziałów; wymaga zatem zapewnienia odpowiednich pomieszczeń lekcyjnych, odpowiedniej kadry nauczycielskiej. Przy skromnych zasobach finansowych Gminy generuje to oczywiście dalsze koszty. Środki, które Gmina zmuszona byłaby ponieść na tworzenie nielicznego oddziału klasy, będą mogły zostać przeznaczone na inne cele oświatowe w placówkach szkolnych na terenie całej Gminy, co jest pożądane pod względem społecznym. Wójt wyraził też przekonanie, że nieutworzenie oddziału I klasy w ww. Szkole nie będzie miało bezpośredniego wpływu na możliwość zapewnienia dzieciom zgłoszonym do tej klasy prawidłowej realizacji obowiązku szkolnego. Pozostałe placówki oświatowe na terenie Gminy dysponują miejscami umożliwiającymi przyjęcia dodatkowych uczniów do klasy I. Z tej możliwości skorzystali już inni rodzice, których dzieci także mieszkają w obwodzie Szkoły. Wójt podniósł, że oddział składający się 5 uczniów byłby przykładem niegospodarnego i nieracjonalnego podejścia do realizacji obowiązków organizatora oświaty na terenie gminy. Zdaniem Sądu powyższe racje Wójta nie zostały w sposób należyty rozważone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanie przez MEN na okoliczność podejmowanych przez rodziców dzieci zgłoszonych do szkoły podstawowej interwencji u Wojewody [...] i u Kuratora Oświaty nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie i stanowi argument pozaprawny. Gwarancją natomiast samodzielności gminy, o czym mowa wyżej jest ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje bowiem zadania publiczne, o czym mowa wyżej, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.P.o., według którego zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Również to, że Szkoła podstawowa jest przygotowana na przyjęcie pierwszoklasistów i według dyrektora Szkoły posiada środki finansowe, nie oznacza, że Wójt nie mógł podjąć decyzji o nieutworzeniu oddziału klasy I, gdyby działał zgodnie z prawem. Wójt wielokrotnie w toku postępowania podkreślał, że w ramach Gminy obowiązek szkolny pięciorga dzieci nie jest w żadnej mierze zagrożony, wskazywał również na możliwość bezpłatnego dowozu dzieci. Warto też zwrócić uwagę, że nie doszło do utworzenia klasy I publicznej szkoły podstawowej, tym samym przepisy art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 u.P.o. nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do zakwestionowania stanowiska Wójta. Oba przepisy odnoszą się bowiem do już utworzonej klasy I w publicznej szkole podstawowej i dopiero wówczas można mówić o obowiązku przyjęcia dzieci i młodzieży zamieszkałych w obwodzie (art. 130 ust. u.P.o.), na podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzieży zamieszkałych w tym obwodzie (art. 133 ust. 1 u.P.o.). Przepis art. 130 ust. 5 u.P.o. wskazuje bowiem, że do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu. Przepis art. 133 ust. 1 u.P.o. stanowi, że do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, przyjmuje się na podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie. Zdaniem Sądu jedynymi przepisami prawa miejscowego, które mogły być rozważane przez MEN, jako naruszone przez Wójta w okolicznościach faktycznych sprawy, były - § 2 ust. 3, 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 4, § 7 pkt 4, § 8 pkt 4 ww. uchwały Rady Gminy z [...] kwietnia 2017r. Szczegółowych rozważań z tego zakresu próżno jednak szukać w zaskarżonej decyzji MEN, co nie stanowi o prawidłowym skonstruowaniu jej uzasadnienia i narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również wskazuje na brak prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wskazuje również na działanie wbrew zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Sąd wskazuje ponadto, że uzupełnienie przez MEN w odpowiedzi na skargę argumentacji, która powinna stanowić uzasadnienie zaskarżonej decyzji również nie może być uznane przez Sąd za prawidłowe. Po pierwsze dlatego, że wielokrotnie w orzecznictwie sądowym podkreślano, a Sąd poglądy te podziela, że oceny, które są dokonywane w treści odpowiedzi na skargę nie mogą zastąpić ocen, które powinny znaleźć się w treści zaskarżonej decyzji i które powinny wynikać z prowadzonego postępowania administracyjnego. Odpowiedź na skargę nie jest formą uzupełnienia motywów zaskarżonego aktu i argumentacja z odpowiedzi na skargę nie może być brana pod rozwagę przez Sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Gdyby MEN przed wydaniem zaskarżonej decyzji podjął działania w celu należytego ustalenia i rozpatrzenia stanu faktycznego stanu faktycznego sprawy, mógłby w sposób należyty rozważyć przesłanki do ewentualnego zastosowania przepisu art. 105 k.p.a., a tym samym prawidłowego wykonania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Doszłoby też do prawidłowej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one podlegają ocenie i osądowi Sądu, jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W tym kontekście i z tego powodu wad decyzji (postanowień) istotnych w świetle wymogów art. art. 107 § 3 O.p. nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji - np. w formie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest aktem skarżonym i rozstrzyganym w postępowaniu sądowym (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, Pr.Bankowe 1996/2/88, z 23 stycznia 1996r. sygn. akt SA/Ka 1076/95, LEX nr 26574, 4 czerwca 1997r. sygn. akt SA/Gd 3691/95,LEX nr 30254, z 21 stycznia 1998r. sygn. akt I SA/Gd 209/96, LEX nr 33692, 30 października 2000r. sygn. akt I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097, 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, Prz.Podat. 2002/4/63). 4. Zdaniem Sądu powyższe wadliwości proceduralne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazywały na potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zaskarżonej decyzji.