II SA/Wa 2518/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Ewa Kielak, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Wojskowego Biura [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Archiwum Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]

Dyrektor Wojskowego Biura [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Archiwum Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak sprawy: [...] o odmowie dostępu do materiałów archiwalnych. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. W dniu [...] czerwca 2019 r. J. M. złożył do Archiwum Wojskowego w [...] wniosek o udostępnienie, na podstawie art. 1, art. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p. informacji publicznej poprzez nadesłanie kopii postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...] o umorzeniu śledztwa wraz z uzasadnieniem w sprawie o sygn. akt [...]. Wskazał, że według jego wiedzy to postanowienie znajduje się w spisie akt [...], poz. [...]. W związku z powyższym Dyrektor Archiwum Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak sprawy: [...] odmówił wnioskodawcy dostępu do materiałów archiwalnych. Wskazał, iż biorąc pod uwagę, że od wytworzenia wnioskowanych materiałów archiwalnych nie upłynęło 30 lat, gdyż w dniu [...] stycznia 2014 r uprawomocniło się postanowienie, w dniu [...] lipca 2019 r. Dyrektor Archiwum Wojskowego w [...] zwrócił się z wnioskiem do Dyrektora Wojskowego Biura [...] w [...] jako organu, któremu Archiwum Wojskowe w [...] podlega, o wyrażenie zgody na wcześniejsze udostępnienie materiałów archiwalnych na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz. U z 2011 r. Nr 196 poz. 1161). W Wojskowym Biurze [...] pismo zostało zarejestrowane i następnie odesłane do Archiwum Wojskowego w [...] z adnotacją Dyrektora Wojskowego Biura [...] w [...] o braku wyrażenia zgody na wcześniejsze udostępnienie wnioskowanych materiałów archiwalnych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach reguluje przede wszystkim zasady gromadzenia, rejestrowania i przechowywania materiałów archiwalnych tworzących narodowy zasób archiwalny i wskazuje podmioty do tego zobowiązane. Art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą m.in. archiwa państwowe i archiwa wyodrębnione jakim jest Archiwum Wojskowe w [...]. Ustawa ta w art. 23 definiuje również pojęcie "działalności archiwalnej" podając, że obejmuje ona gromadzenie, ewidencję, przechowywanie, opracowanie, zabezpieczenie i udostępnianie materiałów archiwalnych oraz prowadzenie działalności informacyjnej. Art. 16b ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, że dokumentacja spraw sądowych i postępowań dochodzeniowych podlega udostępnianiu nie wcześniej niż po 70 latach od uprawomocnienia się orzeczenia lub zakończenia postępowania, co biorąc pod uwagę datę [...] stycznia 2014 r. uprawomocnienia się przedmiotowego postanowienia wyklucza możliwość jego udostępnienia. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Wojskowego Biura [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo powołał art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, iż jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W związku z tym wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosku pierwszeństwo mają przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2019 r. poz. 553, 730), a w szczególności art. 16b ust. 2 pkt 4. Stanowi on, że dokumentacja spraw sądowych postępowań dochodzeniowych podlega udostępnianiu nie wcześniej niż po upływie 70 lat od uprawomocnienia się orzeczenia lub zakończenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego odrębny tryb dostępowy, uregulowany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, miał w sprawie zastosowanie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 467/19). Organ podkreślił, że z wniosku J. M. nie wynika, by zachodził wyjątek, o którym mowa w art. 16b ust. 3 pkt 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, tzn. by był uprawniony do dostępu do żądanych danych. Wobec tego, nie można przychylić się do zarzutu odwołania, jakoby organ pierwszej instancji naruszył art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto art. 3 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że informacja, o którą można się zwracać powinna posiadać przymiot aktualności, który w tym przypadku nie występuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Wojskowego Biura [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także błędne uznanie, że odmowa udostępnienia informacji objętej wnioskiem znajduje oparcie w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Skarżący podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu wskazał, że błędne jest stanowisko organu, że szczególne unormowania, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera m.in. ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w zakresie w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach wyodrębnionych. Zaznaczył, że gdyby przyjąć, iż uregulowania ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach stanowiły lex specialis do u.d.i.p. to należałoby uznać, że istnienie w porządku prawnym u.d.i.p. w zakresie uregulowanym w art. 6 ust. 1 pkt 4 pozbawione jest w istotnej części elementarnego sensu i wyłącznie poprzez umieszczenie każdego dokumentu w archiwum wyodrębnionym, można byłoby skutecznie nawet nie ograniczyć, ale wręcz wyłączyć prawo do informacji publicznej. Zaznaczył, że zasadą jest jak najszerszy dostęp obywatela do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo to podlega ograniczeniu (a nie wyłączeniu) jedynie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zatem żądana dokumentacja zgromadzona w archiwum wyodrębnionym, zawierająca informację publiczną, podlega udostępnieniu przez podmiot zobowiązany, który znajduje się w jej posiadaniu także z tej przyczyny, iż podmiot zobowiązany nie wskazał, że dokumentacja ta zawiera informacje niejawne lub informacje ustawowo chronione. Podkreślił, że nie można pominąć podstawowej kwestii, iż zasadę i zakres dostępu do informacji publicznej reguluje art. 61 Konstytucji RP, zaś u.d.i.p. reguluje jedynie tryb udzielania informacji. Znaczy to, że ustawa ta nie może ograniczać ani zasady, ani zakresu dostępu do informacji publicznej, nie może także stanowić, że inne akty prawne mogą tę zasadę lub ten zakres ograniczać. Jeśli uwzględni się przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwo lub ważnego interesu gospodarczego państwa, to należy uznać, że odmowa udostępnienia informacji określona w decyzji, nie spełnia wymogów art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego ustawy nie mogą określać zasad dostępu do informacji publicznej, innych niż określone w Konstytucji RP, ustawy nie mogą zawężać prawa do informacji publicznej poza zakres wskazany w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a ustawodawca może poprzez zwykłe ustawy określać wyłącznie tryb udostępniania informacji publicznej. Tak więc treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć tylko w ten sposób, że użyte tam sformułowanie "zasady" interpretowane musi być wyłącznie jako tryb w znaczeniu art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, a nie zasady sensu stricto, gdyż te reguluje wyłącznie Konstytucja RP, zatem u.d.i.p. nie może ich zmieniać, a w szczególności poszerzać ograniczeń prawa do informacji publicznej poza zakres wskazany w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący zaznaczył, że wniósł o udostępnienie dokumentów, które wskazywały, iż wydatkowanie z mienia podatników kwoty ponad 1 mld zł bez pożądanego efektu nie stanowiło naruszenia prawa. Podniósł, że podatnicy mają prawo wiedzieć, jak działa władza publiczna i gospodaruje mieniem publicznym, tak surowo ściąganym z podatników i jaka jest ocena działalności tej władzy. W jego ocenie, w realiach niniejszej sprawy, ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojskowego Biura [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż zostały w niej podane. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co nie jest kwestionowane. Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Dyrektor Wojskowego Biura [...] zaskarżoną decyzją zaakceptował odmowę udzielenia żądanej przez skarżącego informacji publicznej twierdząc, że podstawę odmowy stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16b ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, które pozostają w stosunku do przepisów u.d.i.p. w relacji lex specialis – lex generalis. Powołanie tego rodzaju przyczyn powodów odmowy udzielenia informacji publicznej nie znajduje prawnego uzasadnienia w świetle przepisów u.d.i.p. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych. Podmiot obowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko podmiotu obowiązanego, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów K.p.a. Zatem do podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dochodzi wówczas, gdy żądana informacja publiczna fizycznie istnieje i nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę dóbr objętych treścią art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Decyzje także wydaje się w przypadku umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Trzeba zwrócić uwagę, że ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach reguluje przede wszystkim zasady gromadzenia, rejestrowania i przechowywania materiałów archiwalnych tworzących narodowy zasób archiwalny i wskazuje podmioty do tego zobowiązane. W art. 22 ust. 1 stwierdza, że działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą archiwa państwowe, archiwa państwowe wyodrębnione i archiwa zakładowe. Ustawa ta w art. 23 definiuje pojęcie "działalności archiwalnej" stwierdzając, że obejmuje ona gromadzenie, ewidencję, przechowywanie, opracowanie, zabezpieczenie i udostępnianie materiałów archiwalnych oraz prowadzenie działalności informacyjnej. Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze stanowią wyczerpującą odrębną regulację dotyczącą zasad i trybu udostępniania informacji publicznych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych. Zatem należy przyjąć, że szczególne unormowania, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zawiera m.in. ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w zakresie w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach państwowych lub archiwach wyodrębnionych (por.: wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2984/12; wyrok WSA z 18 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1090/08; wyrok WSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 10/06 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, w odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w takich właśnie archiwach, wskazane unormowania szczególne mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej – patrz wyrok NSA z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 467/17 (publik. jw.). Skoro zatem skarżący żąda udostępnienia dokumentu z zasobów archiwalnych archiwum wyodrębnionego, to wniosek ten należy rozpatrzyć na podstawie przepisów szczególnych - ustawy o narodowym zasobie archiwalnym. W takim przypadku podmiot obowiązany do udzielenia informacji z zasobów archiwalnych będącej informacją publiczną nie wydaje decyzji, albowiem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. W zaistniałym stanie rzeczy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jedynie pisemnie informuje wnioskodawcę, w jakim trybie może uzyskać do niej dostęp. Nie jest to natomiast powód do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jeśli – zdaniem organu – istnieje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, to z istoty rzeczy nie może być on przyczyną odmowy udostępnienia informacji publicznej, a więc decyzji podejmowanej na podstawie przepisów u.d.i.p., gdyż w takim przypadku przepisy te nie mają w ogóle zastosowania. Przedstawione powyżej powody świadczą o uchybieniach organu zarówno I jak i II instancji, które nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego kwestionowane przez skarżącego decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.