II SA/Wa 2484/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2020 r. (nr [...]), zaskarżoną przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723); na podstawie art. 8a tej ustawy. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 168/20, którym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził, że organ nie ustalił czy skarżący realizował zadania właściwe państwu totalitarnemu, nie rozważył, w kontekście oceny krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. (tj. od [...] czerwca 1986 r. do [...] grudnia 1989 r. tj. 3 lata, 4 miesiące i 1 dzień tj. niespełna 18% łącznego okresu służby) oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", o których mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, okoliczności, które uniemożliwiły J. G. kontynuowanie służby po 2005 r., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych prawem. Sąd zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął, że w określonych stanach faktycznych, nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako służby krótkotrwałej w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku podniósł również, że nie ma podstaw prawnych, aby za rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie służbę pełnioną z narażeniem zdrowia i życia. "Narażenie zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec J. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu podał, że "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy stanowi trzecią przesłankę zastosowania tego przepisu, a następnie odwołał się od wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA podał, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek (...), lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Organ przywołał następnie leksykalne synonimy "krótkotrwałości" (m. in. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy) i stwierdził, że ponad trzyletnia (3 lata, 4 miesiące i 1 dzień) służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak i w porównaniu do całości okresu jego służby, skoro stanowiła ok. 18% łącznego okresu jego służby. Organ dodał, że dokonując tej oceny miał na uwadze, że J. G. przez ten okres mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. Minister zwrócił uwagę, że w toku prac komisji sejmowych nad projektem ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniono propozycji ustalenia progu procentowego wynoszącego 20% łącznego okresu służby funkcjonariusza na rzecz państwa totalitarnego jako służby niekrótkotrwałej i ostatecznie zdecydowano o pozostawieniu organowi swobody w ocenie krótkotrwałości tej służby. Organ stwierdził, że nie kwestionuje, że J. G. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r., niemniej nie pełnił tej służby z narażeniem zdrowia i życia, co prowadzi do wniosku, że nie został spełniony wymóg wskazany w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przypadek J. G. nie jest "szczególnie uzasadniony". Analiza akt osobowych skarżącego "pozwala na domniemanie", że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Skarżący wstąpił do SB WUSW w [...] świadomie, z własnej inicjatywy, kierując się, jak podał w podaniu z [...] sierpnia 1986 r , chęcią "przyczynienia się do poprawy ładu i porządku publicznego", a w trakcie służby w SB ukończył Szkołę Chorążych Służby Bezpieczeństwa i - jak wynika z opinii służbowej o skarżącym z [...] czerwca 1988 r. - "opanował w stopniu bardzo dobrym posługiwanie się sprzętem operacyjnym (...)", posiadał predyspozycje fizyczne i psychiczne do pracy na stanowisku wywiadowcy. Minister podał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (wniosku personalnym o mianowanie na stanowisko [...] z [...] marca 1989 r., opinii za okres pełnienia służby w SB) wynika, że był wyróżniającym się wywiadowcą sekcji obserwacyjnej, a jego postawa ideowo-polityczna oraz postawa etyczno-moralna nie budziły zastrzeżeń. Za osiągnięcia w służbie był wielokrotnie nagradzany pieniężnie oraz awansowany w stopniu (opinia służbowa za okres od [...] sierpnia 1986 r. do [...] sierpnia 1989 r: wniosek o nadanie stopnia z [...] czerwca 1988 r.). Organ dodał, że J. G. był członkiem PZPR, aktywnym uczestnikiem jej zebrań i narad służbowych (opinia służbowa z [...] marca 1989 r.). W konkluzji Minister stwierdził, że wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postawa jak i osiągnięcia strony w służbie w SB, długość tej służby, jak również charakter i warunki jej pełnienia, "pełne" zaangażowanie, działalność w PZPR, nie pozwalają na uznanie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający organowi na wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. J. G. w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2020 r. podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Skarżący podniósł, że nie należał do PZPR, nigdy nie zapoznał się z opiniami o których mowa w decyzji, nigdy ich nie podpisywał. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona przez J. G. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2020 r. została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 168/20. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że organ nie ustalił czy skarżący realizował zadania właściwe państwu totalitarnemu, nie rozważył, w kontekście oceny przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. oraz szczególnie uzasadnionego przypadku okoliczności, które uniemożliwiły J. G. kontynuowanie służby po 2005 r., tj. z przyczyn jego trwałej niezdolności do służby w Policji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r .sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu organ stwierdził, że nie ma przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego. Organ argumentował, że J. G. przed 31 lipca 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego, a jego służba nie była krótkotrwała i nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a w Szkole Chorążych Służby Bezpieczeństwa uzyskał niezbędne kwalifikacje i doświadczenie do pełnienia zadań operacyjnych. Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z 17 czerwca 2020 r., dotyczących oceny krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r., a jego ustalenia odnośnie charakteru służby skarżącego w SB i wykonywanych zadań nie są dostateczne. Należy przypomnieć, że w powołanym wyroku WSA w Warszawie podał, że w określonych stanach faktycznych, nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako służby krótkotrwałej w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ustalenia czy trwała niezdolność skarżącego do służby w Policji była spowodowana okolicznościami związanymi z jej pełnieniem. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jednak dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 18 -letniej służby skarżącego, 3 lata, 4 miesiące i 1 dzień to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały, co więcej dokonując oceny okresu tej służby pominął całkowicie kwestię stanu zdrowia skarżącego. Minister zignorował także wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, dokonaną przez Sąd w wyroku z 17 czerwca 2020 r. i stwierdził, że nie kwestionuje, że J. G. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r., niemniej okoliczność ta jest niewystarczająca do stwierdzenia, że spełniona została przesłanka zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. W orzecznictwie NSA (np. wyrok z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19) przyjmuje się, że jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Należy dodać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, twierdzenia organu odnośnie nieprzeciętnych zasług skarżącego w służbie w SB nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, a jeżeli nie są prawdziwe, nie mogą być przesłanką odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Z dokumentów na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji wynika, że J. G. w trakcie nauki w Szkole Chorążych Biura "B" MSW (opinia służbowa o skarżącym jako absolwencie Szkoły Chorążych z [...] czerwca 1988 r.) i następnie w służbie (opinia służbowa za okres od [...] czerwca 1988 r. do [...] marca 1989 r., wniosek personalny z [...] marca 1989 r. o mianowanie na wyższe stanowisko) był funkcjonariuszem wysoce zdyscyplinowanym, sumiennym, uczynnym, posiadającym dostateczne doświadczenie w posługiwaniu się sprzętem operacyjnym, niemniej nieposiadającym szczególnych osiągnięć (karta 198 akt administracyjnych). Sąd dodaje, że rzekoma przynależność partyjna strony oraz postawa ideowo-polityczna i etyczno-moralna nie świadczą o tym, że jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych i standardowych działań w służbie. Sfera przypuszczeń i domniemań, o czym zdaje się zapominać Minister , znajduje się poza materią, która w świetle przepisów proceduralnych ma charakter dowodu w postępowaniu administracyjnym. Światopogląd strony nie może przesądzać o dopuszczalności zastosowania wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Mając to wszystko na uwadze, nie można uznać, aby organ wykonał wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 168/20 i w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarga J. G. jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim ocenić okres służby skarżącego w SB z uwzględnieniem wytycznych Sądu zawartych w poprzednim wyroku, wykazać, że postawa skarżącego w służbie oraz charakter i warunki jej pełnienia pozwalają na przyjęcie, że była to służba "na rzecz" państwa totalitarnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).