II SA/Wa 2392/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu w trybie zamiany lokalu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej I. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.

W dniu [...] lutego 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: "organ"), działając na podstawie m.in. § 45 pkt 2, 4, i 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018, poz 8814) w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 w sprawie przekazania dzielnicom m.st Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016, poz 6725) § 8 ust.1 pkt. 1 lit.d w związku z § 22 ust 5 oraz § 24 ust.1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132 poz. 3937, z późn. zm) podjął uchwałę nr [...], mocą której nie wyraził zgody na zakwalifikowanie I. P. do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (zamiana lokalu) Stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco. I. P. (zwana dalej "skarżącą") jest najemcą lokalu nr [...] przy [...] w [...] od 2010 r. i ubiega się o zamianę obecnie zajmowanego lokalu na lokal większy. Ww. zamieszkuje wraz dorosłym synem, jego partnerką i ich małoletnim dzieckiem. Lokal składa się z 1 pokoju, kuchni, przedpokoju i łazienki. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 28,99 m2, w tym 17,23 m2 powierzchni mieszkalnej. Partnerka syna skarżącej – M. K. zameldowana jest w domu jednorodzinnym, dwukondygnacyjnym, składającym się z 6 pokoi, 2 przedpokoi, 2 łazienek i kuchni, przy ul. [...] w [...], którego właścicielkami są jej matka i babka. Zgodnie z pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Komendanta Rejonowego Policji w domu pod ww. adresem zamieszkuje M. K. - brat M. K. wraz z ojcem – Z. K.. Matka przebywa zarobkowo za granicą i przyjeżdża do Polski w okresie urlopu. Babka M. K. zamieszkuje na stałe w dwupokojowym lokalu przy ul. [...] m. [...] w [...], którego jest właścicielką. Ponadto ojciec M. K. jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. [...] w [...], składającego się z dwóch pokoi z kuchnią o powierzchni użytkowej 48,50 m2. Wniosek I. P. został rozpatrzony negatywnie na podstawie § 8 ust. 1 pkt. 1 lit. d w związku z § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]– ze względu na dobre warunki mieszkaniowe w miejscu zameldowania M. K. Stosownie do § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d powyższej uchwały w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli celem zamiany jest uzasadniona poprawa warunków mieszkaniowych poprzez zamianę na lokal o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej, jeśli spełnione są kryteria określone w § 4. Przepis § 4 powołanej uchwały stanowi, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto, w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Wniosek skarżącej w dniu [...] stycznia 2020 r. uzyskał negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej, a w dniu [...] lutego 2019 roku Zarząd Dzielnicy [...] podjął Uchwałę Nr [...], w której nie wyraził zgody na dokonanie zamiany lokalu na lokal większy. Z uzasadnienia wyroku sądu dołączonego do akt sprawy wynika, że M. K. dopuszczał się przemocy fizycznej i psychicznej wobec najbliższych członków rodziny, z którymi zamieszkiwał przy ul. [...] w [...], co miało miejsce w latach 2013- 2014. Sprawca przemocy wówczas wyprowadził się do ojca do lokalu przy ul. [...] m. [...] w [...]. W tamtym lokalu nie stosował przemocy. Wg informacji uzyskanej przez policję, obecnie w budynku przy ul. [...] w [...] zamieszkują Z. K. oraz M. K. W lokalu przy ul. [...] m. [...] wykazane jako osoby zamieszkujące są te same osoby, co w budynku przy ul. [...]. Trudno jest uznać, że te same osoby zamieszkują równocześnie w dwóch różnych miejscach. Istnieje zatem możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych syna skarżącej wraz z partnerką i ich dzieckiem w miejscu zameldowania M. K. W związku z powyższym Komisja Mieszkaniowa wydała negatywną opinię, a Zarząd Dzielnicy [...] nie wyraził zgody na przedmiotową zamianę lokalu. Podsumowując organ stwierdził, że sprawa została rozstrzygnięta negatywnie za względu na przekroczone kryterium metrażowe w miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz posiadanie tytułu prawnego do lokalu, którego jest najemcą na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej na czas nieoznaczony. Pismem z dnia [...] października 2020 r. I. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, w szczególności, trudne warunki lokalowe, sytuację rodzinną syna oraz chorobę wnuka, wymagającego hospitalizacji i wniosła o "pozytywne ustosunkowanie się do jej prośby". W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.") rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu podkreślenia wymaga, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozstrzygając niniejszą sprawę, w punkcie wyjścia wskazać trzeba, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (por. art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (por. art. 3 § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w sprawie "zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy w sprawie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie skarżącej do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zamiany lokalu", a więc, inaczej mówiąc, odmowy zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu w trybie zamiany lokalu. W ocenie Sądu, sprawy o takim przedmiocie (charakterze) nie należą do właściwości sądów administracyjnych, co w konsekwencji zobowiązuje Sąd do odrzucenia skargi. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm. - dalej także: "ustawa o ochronie praw lokatorów"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W tym miejscu Sąd zauważa, że w kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy, rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 39 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13 (publ. CBOSA) wskazując, że uchwałę zarządu dzielnicy, polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) (tak również: /w:/ postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2383/19). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego była zamiana jednego lokalu mieszkaniowego znajdującego się w zasobach mieszkaniowych Dzielnicy [...] na inny "większy" lokal, z uwagi na podniesione przez skarżącą okoliczności, które zresztą organ uznał za bezpodstawne, wskazując, że "(...) powodem odmowy był fakt, że w miejscu zameldowania Pani M. K. przy ul. [...] panują bardzo dobre warunki mieszkaniowe" oraz, w szczególności, że "(...) o zamianę mieszkania może Pani czynić starania we własnym zakresie, poprzez wyszukanie kontrahenta do zamiany" (por. k. 48n akt adm.). Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 24 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 ww. uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. W myśl § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d cyt. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli celem zamiany jest uzasadniona poprawa warunków mieszkaniowych poprzez zamianę na lokal o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej, jeśli spełnione są kryteria określone w § 4, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 pkt 3 i § 5 ust. 3a. Powyższe uregulowanie nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (podobnie: /w:/ postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1773/14). Dlatego też, zdaniem Sądu, kwestia zamiany lokali nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zamiana lokali stanowi bowiem wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest w tym przypadku rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. Organ wyraża jedynie wolę zamiany konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych m.st. Warszawy na inny lokal mieszkalny pochodzący z owego zasobu. W konsekwencji, uznać należy, że skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę zarządu jednej z dzielnic m.st. Warszawy nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia, jednocześnie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dokonując z urzędu zwrotu skarżącej uiszczonego wpisu od skargi.