II SA/Wa 2384/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2025 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję [...] Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] odmawiającą przyznania A. D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że A. D. zwróciła się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] Filii w [...] o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej z zaliczeniem okresu pracy w [...] na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r. [...] Województwa [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę odmowy organ I instancji powołał się na okoliczność, że strona nie spełniła warunku ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce, a także podczas pracy za granicą nie miała miejsca zwykłego zamieszkania w Polsce. Od tej decyzji A. D. wniosła odwołanie. Minister, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, podniósł, że strona w ostatnim okresie była ubezpieczona w [...]. W związku z tym okres ten nie może być, co do zasady, uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce. Jednak rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) dopuszcza wyjątek od tej zasady. Dotyczy on sytuacji, w której bezrobotny udowodni, że w okresie zatrudnienia w jednym państwie UE, miał miejsce zwykłego zamieszkania w państwie, w którym ubiega się o zasiłek. Organ odwoławczy przeprowadził następnie szczegółową analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i doszedł do wniosku, że podczas pracy w [...] wnioskodawczyni utrzymywała w Polsce swoje zwykłe miejsce zamieszkania. Tym samym Minister nie podzielił w tym zakresie stanowiska organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał jednak, że aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, strona musi spełnić warunki określone w polskim ustawodawstwie. Tymczasem w myśl przepisów ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r., poz. 620), prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W rozpatrywanej sprawie okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji wnioskodawczyni w PUP rozpoczyna się [...] stycznia 2024 r. i kończy [...] lipca 2025 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy [...] dokumentu [...], w trakcie ww. okresu strona była ubezpieczona w [...] od [...] stycznia 2024 r. do [...] października 2024 r. i od [...] lipca 2025 r. do [...] lipca 2025 r. Łączny okres ubezpieczenia wynosi zatem 305 dni. Oznacza to, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku pozostawania ubezpieczoną lub zatrudnioną przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP jako osoba bezrobotna, w związku z czym nie można przyznać jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. A. D. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji I instancji, o wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy i zobowiązanie go do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: - [...], w którym potwierdzono okresy zatrudnienia i ubezpieczenia skarżącej na terenie [...] w okresie od [...].02.2018 r. do [...].07.2025 r., w tym okres od [...].11.2024 r. do [...].06.2025 r., kiedy skarżąca - mimo bezrobocia - nadal podlegała ubezpieczeniu; - e-maila [...] urzędu z dnia [...].11.2025 r. wraz z jego tłumaczeniem, potwierdzającego, że skarżąca od [...].02.2018 r. do [...].07.2025 r. była zatrudniona na umowę o pracę lub objęta ubezpieczeniem z tytułu członkostwa w [...] funduszu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia; dla wykazania faktu że, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania w PUP skarżąca była zatrudniona i ubezpieczona łącznie przez co najmniej 365 dni. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na błędnym ustaleniu, że skarżąca udokumentowała jedynie 305 dni podlegania ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia, a tym samym na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nie spełniła przesłanki z art. 218 ust. 1 i 2 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, podczas gdy organ nie uwzględnił, że w okresie od [...].02.2018 r. do [...].10.2024 r. oraz od [...].07.2025 r. do [...].07.2025 r. skarżąca była zatrudniona na terytorium [...] na podstawie umowy o pracę, a zatem podlegała tamtejszym ubezpieczeniom społecznym, w tym ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia; w okresie od [...].11.2024 r. do [...].06.2025 r. skarżąca - choć pozostawała bez pracy - nadal podlegała ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia w [...], co wynika z duńskiego dokumentu [...] oraz pozostałych dokumentów przedłożonych ze skargą; pominięcie przez organ wskazanych okresów ubezpieczenia doprowadziło do oczywiście błędnego ustalenia, że skarżąca posiada jedynie 305 dni ubezpieczenia, podczas gdy faktycznie legitymuje się ich liczbą przekraczającą 365 dni, co w konsekwencji skutkowało wadliwą odmową przyznania skarżącej prawa do świadczenia; 2. prawa materialnego, tj. art. 218 ust. 1 i 2 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ustaleniu przez organ, że skarżąca udokumentowała jedynie 305 dni okresów podlegania ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia, a w konsekwencji, że nie spełniła przesłanki posiadania co najmniej 365 dni zatrudnienia lub ubezpieczenia w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w PUP. Ustalenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią dokumentu [...] wydanego przez właściwą instytucję duńską, który jednoznacznie potwierdza, że skarżąca w okresie od [...].11.2024 r. do [...].06.2025 r. była osobą bezrobotną, lecz w tym okresie podlegała ubezpieczeniu na terytorium [...], czego organ całkowicie nie uwzględnił. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego pominął dokument [...] i dlaczego zakwestionował jednoznaczne informacje w nim zawarte. Nie odniósł się również do obowiązku wykładni przepisów krajowych w zgodzie z prawem unijnym, w szczególności w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uznawania zagranicznych okresów ubezpieczenia. W ocenie skarżącej, z dokumentu [...] wystawionego przez właściwą instytucję duńską wprost wynika, że skarżąca była osobą bezrobotną od [...].11.2024 r. do [...].06.2025 r., lecz w tym okresie nadal podlegała ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia w [...]. Informacja ta jest jednoznaczna i wiążąca, a organ, dokonując odmiennego ustalenia, dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić dowód z dokumentu wskazanego w tiret 2 wniosku zawartego w skardze i odmówić dopuszczenia dowodu z dokumentu wskazanego w tiret 1 tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 218 ust. 1 ustawy rynku pracy i służbach zatrudnienia, który stanowi, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w PUP, z wyjątkiem art. 219 i art. 220, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (pkt 1); wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (pkt 2); świadczył usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, za które powinny być opłacone składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy (pkt 3); opłacał składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności (pkt 4); wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności (pkt 5); wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (pkt 6); opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z pracą za granicą u pracodawcy zagranicznego (pkt 7); był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant (pkt 8); był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (pkt 9). W art. 218 ust. 2 ustawy wskazano ponadto, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1, zalicza się również okresy m.in. służby wojskowej, urlopu wychowawczego; pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty inwalidzkiej dla funkcjonariuszy służb mundurowych; niewymienione w ust. 1, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy; za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego; świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej; pobierania renty rodzinnej; pobierania świadczenia pieniężnego przysługującego członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych; sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez osoby, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego; podlegania obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że okres 18 miesięcy, o którym mowa w art. 218 ust. 1 ustawy rynku pracy i służbach zatrudnienia, liczy się dla skarżącej od dnia [...] stycznia 2024 r. i trwa do [...] lipca 2025 r. Nie jest również kwestionowane przez skarżącą, że organ prawidłowo zaliczył do okresów wymienionych w art. 218 ust. 1 ww. ustawy okres od [...] stycznia 2024 r. do [...] października 2024 r. i od [...] lipca 2025 r. do [...] lipca 2025 r., tj. łącznie 305 dni, w których skarżąca była zatrudniona na terenie [...] i podlegała z tego tytułu odpowiednim dla tego państwa ubezpieczeniom. Spór w tej sprawie sprowadza się natomiast do właściwej kwalifikacji okresu od [...] listopada 2024 r. do [...] czerwca 2025 r., kiedy to skarżąca pobierała w [...] zasiłek dla bezrobotnych. Sąd nie znajduje w aktach postępowania administracyjnego, w tym również w dołączonym do skargi dokumencie, z którego przeprowadzony został dowód na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r., potwierdzenia dla stanowiska skarżącej, że sporny okres winien być zaliczony do okresów wymienionych w art. 218 ust. 1 cyt. ustawy. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego ze złożonego do skargi dokumentu [...], bowiem dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a więc z urzędu podlegał ocenie Sądu w ramach kontroli zaskarżonej decyzji. Przechodząc do merytorycznej oceny stanowiska organu, należy zauważyć, że w spornym okresie od [...] listopada 2024 r. do [...] czerwca 2025 r. skarżąca pobierała w [...] zasiłek dla bezrobotnych. Powyższa okoliczność – co wymaga podkreślenia – nie jest kwestionowana przez skarżącą. W tym okresie, wbrew zarzutom skargi, skarżąca nie opłacała jednak składek na rzecz [...] instytucji ubezpieczeniowej ([...]). W znajdującym się w aktach administracyjnych (k. 33-36) dokumencie [...] wyraźnie wskazano jako okresy ubezpieczenia i okresy równoważne (część 2.1 tego dokumentu) wyłącznie okresy od [...] lutego 2023 r. do [...] kwietnia 2023 r., od [...] listopada 2023 r. do [...] października 2024 r. i od [...] lipca 2025 r. do [...] lipca 2025 r. Natomiast wskazywany przez skarżącą okres od [...] listopada 2024 r. do [...] czerwca 2025 r. nie jest w tym dokumencie uwzględniony jako okres ubezpieczenia, został zaś wskazany wyłącznie w części 5.1 jako okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Również z dołączonego do skargi wydruku korespondencji elektronicznej prowadzonej przez skarżącą z duńską instytucją ubezpieczeniową wynika jednoznacznie, że okres ubezpieczenia ("[...]") nie obejmował spornego okresu. W istocie zatem również dołączone przez skarżącą do skargi dokumenty potwierdzają okoliczności faktyczne przyjęte przez organ jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn jako całkowicie niezasadne należało ocenić postawione w skardze zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo i wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, by w okresie od [...] listopada 2024 r. do [...] czerwca 2025 r. skarżąca wykonywała działalność określoną w art. 218 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Powołany przepis nie przewiduje bowiem, by do okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych były zaliczane okresy pobierania tego zasiłku, niezależnie od tego czy zasiłek jest pobierany w Polsce czy w innym państwie członkowskim UE. Dokonane przez organ w tym zakresie ustalenia musiały zatem skutkować – w związku z niespełnieniem przesłanki pozytywnej wskazanej w art. 218 ust. 1 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia – wydaniem decyzji o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.