II SA/Wa 2169/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi A. O. na pismo Urzędu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na wniosek w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia - odrzucić skargę.

Zarząd Dzielnicy [...] W., działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statusu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statusów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420) i § 24 ust. 1 w zw. z § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku A. O. o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci najemcy - odmówił zakwalifikowania A. O. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. O podjęciu przedmiotowej uchwały A. O. została poinformowana pismem Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...], doręczonym ww. w dniu 11 października 2016 r. W treści przedmiotowego pisma Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. wyjaśnił stronie, że z uwagi na fakt, iż ww. nie spełnia przesłanek art. 691 Kc do wstąpienia w stosunek najmu po śmieci najemcy, gdyż jako synowa zmarłego najemcy nie należy do kręgu osób bliskich wymienionych w przedmiotowym przepisie – wniosek strony by rozpatrywany w oparciu o przepis § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. A. O., reprezentowana przez adw. M. W., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wnosząc o uchylenie "decyzji" w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zaskarżyła do Sądu pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...], którym poinformowano skarżącą, że Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił zakwalifikowania A. O. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: ppsa, w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej skierowany do władz Dzielnicy [...] W. nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, jego treścią było uregulowanie na rzecz wnioskodawczyni tytułu prawnego do konkretnego lokalu, tj. lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po śmierci najemcy. Wniosek ten był rozpatrywany w oparciu o przepis § 31 ust. 1 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w najem w trybie art. 691 Kc lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkaniowa lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m2; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeżeli został podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Regulacja prawna przewidziana w § 31 ust. 1 cyt. uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 Kc – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...] W., wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku więc nie wyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie uczyniła jednak uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], lecz pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...], które również nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ponieważ nie rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zaskarżone pismo jest pismem informującym o uchwale Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], którą odmówiono zakwalifikowania A. O. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Nie można zatem poczytywać zawartych w nim stwierdzeń jako rozstrzygnięcia w sprawie, które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z powyższym skarga wniesiona na tego rodzaju pismo, niemieszczące się w podanym wyżej zakresie, określonym przez art. 3 ppsa, podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.