II SA/Wa 2155/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych i socjalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]

Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2009 roku dotyczącej zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy [...]. Rada Miasta [...] na sesji z dnia [...] czerwca 2019r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy [...] (zwaną dalej "Uchwałą"). Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 5 lipca 2019 r. Jako podstawę prawną Uchwały wskazano art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1182-zwanej dalej "u.o.p.l.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g.") W myśl przywołanego art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel, w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W uzupełnieniu należy wskazać, iż dalsza delegacja wynikająca z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. wyszczególnia zakres przedmiotowy tychże zasad, w tym niezbędność określenia przez radę gminy wysokości dochodu gospodarstwa domowego, która uzasadnia oddanie lokalu w najem (pkt 1), warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (pkt 2) i kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu (pkt 3). Niezależnie od powyższego rada gminy określa tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (pkt 5). Wspomniane zasady Rada Miasta [...] określiła w załączniku do uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., stanowiącej akt prawa miejscowego. W Rozdziale II załącznika do uchwały (od § 3 do § 6) odniesiono się do kryteriów pierwszeństwa najmu, przy czym w następujących po sobie postanowieniach nawiązano odrębnie do każdej z kategorii lokali: zamiennych (§ 4), socjalnych (§ 5) i mieszkalnych (§ 6). W § 6 postanowiono, iż pierwszeństwo najmu lokalu mieszkalnego przysługuje osobom umieszczonym na liście osób uprawnionych (ust. 1), a szczegółowe zasady związane z umieszczeniem na liście osób uprawnionych reguluje rozdział VI załącznika (ust. 2). Wskazany Rozdział VI załącznika do uchwały zatytułowany "Zasady rozpatrywania wniosków osób ubiegających się o umieszczenie ich na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy lokalu mieszkalnego" składa się wyłącznie z § 12, w którym m.in. w ust. 1 postanowiono, iż lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy mogą być także wynajmowane na czas nieoznaczony osobom, które pozostają w trudnych warunkach bytowych i łącznie spełniają wskazane kryteria (kryterium: powierzchni, niskiego dochodu, zamieszkania, pozytywnej opinii organu kontroli społecznej). Wynajęcie lokalu w takim przypadku może nastąpić wyłącznie po wcześniejszym umieszczeniu danej osoby na liście uprawnionych do wynajęcia lokalu mieszkalnego (ust. 2), a projekty powyższych list są sporządzane co roku do 31 stycznia (ust. 3). Z treści uchwały wynika, że wskazana lista osób uprawnionych do wynajęcia lokalu mieszkalnego jest jedyną sporządzoną w sprawie tego najmu. Powyższy załącznik określający zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy [...] został zmieniony zaskarżoną Uchwałą w ten sposób, że w § 12 po ust. 5 dodano ust. 6 o brzmieniu: "Prezydent Miasta [...] w szczególnie społecznie uzasadnionych przypadkach przyznaje prawo do lokalu mieszkalnego z pominięciem kolejności określonej w niniejszym paragrafie - po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Miasta [...]". W uzasadnieniu zmiany wskazano, że "w wielu szczególnych sytuacjach - nieujętych w wyżej wskazanej uchwale koniecznym i uzasadnionym jest udzielenie natychmiastowej pomocy osobom potrzebującym ze strony Miasta [...], bez przeprowadzania pełnej procedury, której przewlekłość mogłaby w sposób jeszcze bardziej dotkliwy narazić mieszkańców Miasta [...]na niepowetowaną szkodę". Wojewody [...] wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy [...]. Organ nadzoru zarzucał Zaskarżonej uchwale zarzucam istotne naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 pkt 1), 2) i 3) ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1182-zwanej dalej "u.o.p.l." - publikator na dzień podjęcia Uchwały). W ocenie organu nadzoru przedmiotowe postanowienie wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.o.p.l. we wskazanym poniżej zakresie: Po pierwsze - prawo do lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy wynika jedynie ze spełnienia kryteriów ustawowych: dochodowego i warunków zamieszkania kwalifikujących do poprawy. Ich dookreślenie następuje w uchwałach rad gmin. Rada Miasta [...] doprecyzowała te kryteria w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały. Uprawnienie Prezydenta Miasta [...] do przyznawania prawa do lokalu mieszkalnego z pominięciem kolejności określonej czy też wynikającej z tychże kryteriów, a więc w istocie przy odstąpieniu od nich, z jednoczesnym wprowadzeniem nowej kategorii "szczególnie społecznie uzasadnionych przypadków", o czym mowa w nowym § 12 ust. 6 załącznika do uchwały, jest przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 21 ust. 3 pkt 1) i 2) u.o.p.l. poprzez uzależnienie prawa od kryterium nieznanego ustawie. Potwierdza to także uzasadnienie Uchwały wskazującym, że zabieg ten ma na celu wyeliminowanie pełnej procedury, której przewlekłość mogłaby w sposób jeszcze bardziej narazić mieszkańców na szkodę. Zmiana czy raczej uproszczenie procesu sprowadza się bowiem do uprawnienia zawarcia umowy najmu lokalu z osobą spoza listy, wobec której nie weryfikuje się kryteriów czy to dochodowych czy to zamieszkania kwalifikujących do ich poprawy (nie muszą być one spełnione), o ile tylko wystąpi inna przesłanka "szczególnie społecznie uzasadnionego przypadku", pozytywnie zaopiniowana przez Radę Miasta [...]. Po drugie - w kwestionowanym postanowieniu mowa jest o "przyznaniu prawa do lokalu" i nie sposób nawet odnieść to sformułowanie do kryterium wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, o jakim mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3) u.o.p.l. Kryterium pierwszeństwa może być bowiem rozpatrywane jedynie wśród osób posiadających prawo (tu: uwzględnionych już na liście osób uprawnionych), podczas gdy wskazana przesłanka "szczególnie społecznie uzasadnionych przypadków" ma - zgodnie z brzmieniem postanowienia - o tym prawie dopiero zadecydować. Dodatkowy argument wynika z systematyki budowy aktu, załącznika do uchwały - jeśli uchwałodawca miałby wolę zmiany kryteriów pierwszeństwa najmu, to stosowana zmiana zostałaby wprowadzona we wspomnianym Rozdziale II załącznika do uchwały poświęconemu temu zagadnieniu, a nie w § 12 załącznika do uchwały określającemu kryteria, od których uzależnione jest prawo do lokalu. Organ zaznacza jednocześnie, iż zgodnie z delegacją art. 21 ust. 3 pkt 3) u.o.p.l. winny być określone kryteria wyboru osób, a więc odnoszące się do tych osób (wyodrębniając ich cechy), podczas gdy nowa przesłanka odnosi się do bliżej niedookreślonych, szczególnie społecznie uzasadnionych przypadków - w znaczeniu "okoliczności". Po trzecie - każde kryterium pozostawione do określenia czy doszczegółowienia lokalnemu uchwałodawcy winno być sformułowane w sposób jasny i na tyle precyzyjny, aby podlegało weryfikacji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 2021/11, Legalis nr 448300, przy wsparciu i wykorzystaniu definicji pojęcia "kryterium" - rada gminy została upoważniona jedynie do określenia takich zasad, które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić". NSA uznał, że takich wymagań nie spełnia klauzula "ważnych względów społecznych", która w praktyce swobodnemu uznaniu organu wykonawczego pozostawia decyzje czy dany przypadek jest, czy też nie jest, "szczególnie uzasadniony". To z kolei - jak dalej wskazuje NSA - stwarza szerokie pole do niepożądanej arbitralności organu gminy w przyznawania konkretnym osobom (rodzinom) lokali komunalnych, którą to arbitralność uchwała wydawana w ramach delegacji z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. miała niewątpliwie eliminować. W podobny sposób wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., IV SA/Po 556/11, wskazując, że nieostre, nieprecyzyjne określenia, zezwalające na bliżej nieokreśloną procedurę kwalifikowania wniosków, poza przepisami uchwały "w innej kolejności, jeżeli jest to szczególnie uzasadnione", mogą prowadzić do swobodnego uznania organu wykonawczego gminy w zakresie zawierania umów z osobami nie spełniającymi kryteriów ustawowych. Oznacza to także, że może być swobodnie i odmiennie ustalana kolejność w sytuacjach bliżej nieokreślonych. Jest to niedopuszczalne, gdyż narusza zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organ administracji publicznej nie mogą podejmować działań na podstawie nieprecyzyjnie przez siebie ustalonych kryteriów. Prezydent działający w imieniu Miasta [...]pozostawił skargę do uznaniu sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019r., poz.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Równocześnie podkreślenia, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając przesłanki formalne skargi Wojewody [...] należało zatem uznać, że skarga jest dopuszczalna i została złożona w zakreślonym przez powołane przepisy terminie. Przechodząc do oceny zasadności skargi należało uznać, iż podlega ona uwzględnieniu w całości. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis zaś art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rada Miasta [...] na sesji z dnia [...] czerwca 2019r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy [...]. Powyższy akt prawa miejscowego określający zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy [...] został zmieniony zaskarżoną Uchwałą w ten sposób, że w § 12 po ust. 5 dodano ust. 6 o brzmieniu: "Prezydent Miasta [...] w szczególnie społecznie uzasadnionych przypadkach przyznaje prawo do lokalu mieszkalnego z pominięciem kolejności określonej w niniejszym paragrafie - po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Miasta [...]". W uzasadnieniu zmiany wskazano, że "w wielu szczególnych sytuacjach - nieujętych w wyżej wskazanej uchwale koniecznym i uzasadnionym jest udzielenie natychmiastowej pomocy osobom potrzebującym ze strony Miasta [...], bez przeprowadzania pełnej procedury, której przewlekłość mogłaby w sposób jeszcze bardziej dotkliwy narazić mieszkańców Miasta [...] na niepowetowaną szkodę". Organ nadzoru słusznie zarzucał zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 pkt 1), 2) i 3) ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1182). Akt ten wykracza bowiem poza granice delegacji ustawowej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.o.p.l. Ustawa o ochronie praw lokatorów w art. 21 ust. 3 stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Ww. przepis prawa jest w swej treści jasny i jednoznaczny w związku z czym, brak jest podstawy do zastosowania dodatkowej wykładni obok wykładni językowej, wykładni funkcjonalnej. Artykuł 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów jasno określa zarówno kompetencje przedmiotowe, jak i podmiotowe organu stanowiącego gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i brak jest w nim upoważnienia do przyznania przez radę gminy odrębnych kompetencji organowi wykonawczemu w zakresie dysponowania lokalami wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1423/18). Mając z jednej strony na uwadze treść postanowień zawartych w zaskarżonej uchwały, z drugiej zaś regulacje 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 pkt 1), 2) i 3) ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP uznać należało, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Podsumowując zatem dotychczasowe rozważania należało tym samym stwierdzić, że w badanej sprawie zaskarżona uchwała- jest sprzeczna z prawem. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Oznacza to z kolei, że zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, obowiązany był stwierdzić nieważność tego aktu w całości lub w części. Natomiast charakter i zakres stwierdzonych naruszeń dawał podstawy do wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego w całości. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.