II SA/Wa 2073/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]), zaskarżoną przez S.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); na podstawie art. 8a tej ustawy. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 652/19, którym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec S.P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził bowiem, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz nie ustalił i nie ocenił wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia jego zastosowania i w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku wywiódł, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy przesłanki wyłączenia w stosunku do byłego funkcjonariusza art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, które muszą być spełnione łącznie. Sąd zarzucił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" i stwierdził, że wbrew stanowisku organu, ustawodawca "nie zacieśnił" tego pojęcia wyłącznie do potrzeby wyróżniania się danego funkcjonariusza czy legitymowania się nadzwyczajnymi, nieprzeciętnymi zasługami w służbie po dniu 12 września 1989 r. Zdaniem Sądu, o "szczególnie uzasadnionym przypadku" mogą świadczyć okoliczności związane z warunkami pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego. Sąd nie zgodził się również z organem co do tego, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (od [...] lutego 1988 r. do [...] listopada 1989 r.), zarówno w ujęciu bezwzględnym (1 rok i 10 miesięcy) jak i w stosunku do łącznego okresu jego służby (niespełna 19 lat) nie była służbą krótkotrwałą. Ponadto podniósł, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie kwestionował, że S.P., choć jego służba po 12 września 1989 r. była krótka, rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie. W konkluzji Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji aby ponownie rozpoznając sprawę ustalił i ocenił, czy można mówić o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd dodał, że nie organ jest zobowiązany zweryfikować twierdzenie skarżącego, że został przeniesiony do służby w WUSW w [...] (tj. jednostki gdzie służbę prawo kwalifikuje jako służbę na rzecz państwa totalitarnego) z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, gdzie wykonywał służbę wartowniczą przed placówkami dyplomatycznymi oraz że dla zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne, aby funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia lub zdrowia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec S.P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu przywołał leksykalne synonimy "krótkotrwałości" (m. in. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy), i odwołując się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 652/19 stwierdził, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego (art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy) była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak i w porównaniu do całości okresu jego służby (stanowiła 10% łącznego okresu jego służby). Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniosek S.P. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, nie mógł zostać uwzględniony ponieważ "nie ma możliwości oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków przez stronę po dniu 12 września 1989 r.". Skarżący został zwolniony ze służby (WUSW w [...]) z dniem [...] listopada 1989 r. i po tej dacie nie pełnił ponownie służby. Krótkotrwały okres pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. (tj. 2 miesiące i 18 dni) "nie pozwala na obiektywną ocenę jej rzetelności", co prowadzi do wniosku, że nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ dodał, że z uwagi na "przyjętą przez zainteresowanego określoną postawę ideologiczną, charakterystyczną dla ustroju państwa totalitarnego (...)", w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o "szczególnie uzasadnionym przypadku", uzasadniającym wyłączenie stosowania przepisów ustawy. W raporcie z 28 sierpnia 1989 r., zawierającym prośbę o zwolnienie, S.P. zwrócił się o niekierowanie na komisję lekarską, natomiast z jego raportu z 4 grudnia 1989 r. wynika, że podjęcie służby w SB było podyktowane perspektywą awansu, a nie wiązało się z pogorszeniem jego stanu zdrowia. Minister podniósł również, że skarżący przynależał do PZPR, a więc był zaangażowany w działalność "typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego", identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. S.P. w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił organowi nieuzasadnione przyjęcie, że po dniu 12 września 1989 r. nie pełnił rzetelnie służby i stwierdził, że nie można postawić znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków, a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Skarżący dodał, że jego przynależność do PZPR nie powinna mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W latach, w których pełnił służbę, przynależność partyjna funkcjonariuszy Milicji oraz innych służb, była "niejako obowiązkowa". Osoby, które nie były członkami partii, często były szykanowane przez kolegów i przełożonych. S.P. dodał, że Minister nie ustalił, jaką rolę odgrywał w PZPR i wyjaśnił, że był szeregowym członkiem partii, nie brał czynnego udziału w jej działalności. Z tych wszystkich względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 652/19. W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., ponieważ nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku", nieprawidłowo przyjął, że niespełna dwuletnia służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała. Sąd podał, że przepis art. 8a ust. 1 zawiera trzy przesłanki, których łączne spełnienie pozwala organowi na jego zastosowanie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu organ stwierdził, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił jednak wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, ze względu na "przyjętą przez zainteresowanego określoną postawę ideologiczną, charakterystyczną dla ustroju państwa totalitarnego (...)" a także dlatego, że okres służby po dniu 12 września 1989 r. (tj. 2 miesiące i 18 dni) "nie pozwala na obiektywną ocenę jej rzetelności". Jak już powiedziano, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku), kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r .sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania) stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 652/19. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, związany wytycznymi Sądu co rozumienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", ograniczył się do stwierdzenia o zaangażowaniu skarżącego w działalność partyjną, bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego. To stwierdzenie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Jeżeli zatem nie jest prawdziwe, nie może być przesłanką odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sadu fakt, że skarżący we raporcie o przeniesienie do wydziału [...] WUSW w [...] powołał się na perspektywę awansu, nie świadczy samo w sobie o jego zaangażowaniu w działalność partyjną, bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego. Mając na uwadze zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2019 r., podkreślić należy, że o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, a więc nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku z 13 listopada 2019 r. stwierdził, że w decyzji z [...] stycznia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji "nie kwestionował", że S.P., rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie, a w konsekwencji, została spełniona przesłanka zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym stanie faktycznym i prawnym oparcie zaskarżonej decyzji na stwierdzeniu o braku możliwości dokonania oceny rzetelności służby skarżącego po 12 września 1989 r., z uwagi na jego krótkotrwałość, nie jest prawidłowe. Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że skarga S.P. jest uzasadniona. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał należycie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 652/19 i w ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a. Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, że nie można postawić znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków, a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś wyjaśnić, w jaki sposób skarżący był zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, jakie pełnił funkcje w ramach przynależności do PZPR, odnieść się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie i do ustaleń co aktywności politycznej i partyjnej skarżącego w okresie jego służby przed transformacją ustrojową. Następnie zaś ponownie dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, określonych w art. 8a ust. 1 tej ustawy, kierując się wykładnią tego przepisu przyjętą przez Sąd w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.