II SA/Wa 2049/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. numer [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej A. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: A. M. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm., zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku szczegółowo opisano przebieg służby A. M. oraz zadania, jakie wykonywała w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych (RUSW) w K. i po ponownym przyjęciu w roku 1991 do Policji na stanowiskach w Komendzie Powiatowej Policji w K. i w Komendzie Powiatowej Policji w N. Zaznaczono, iż A. M. pracując w Wydziale [...] RUSW, nie posiadała uprawnień decyzyjnych, a jedynie przyuczała się w tym okresie do wykonywania obowiązków, które sprowadzały się wyłącznie do wydawania i przyjmowania wniosków paszportowych. Skarżąca służbę w Policji pełniła rzetelnie, jednak stan zdrowia i sytuacje rodzinne spowodowały, iż w 2012 roku odeszła na zaopatrzenie emerytalne. Analizując niniejszą sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. M. z dnia [...] lipca 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi. Z akt sprawy wynika, że strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z dnia 20 kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] marca 1989 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. 9 miesięcy i 6 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 22 lata, 9 miesięcy i 13 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., (znak:[...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., (znak;[...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby A. M. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe. Wnioskującej wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wymienionej karach dyscyplinarnych, jednocześnie poinformowano, iż w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział Pani A. M. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało wyjątkowy charakter. Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek'’ znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Zgromadzona dokumentacja zawiera również informację, że całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 22 lata, 9 miesięcy i 13 dni. Służba zainteresowanej na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 9 miesięcy i 6 dni. Organ podkreślił również, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg. Reasumując zaznaczono, że zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w wykonywanie obowiązków służbowych, a także otrzymywanie nagród pieniężnych za dobre wyniki w służbie, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Strona w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślenia wymaga fakt, że uprawnienie wynikające z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" W skardze na powołaną decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu do wydania, w zakreślonym przez Sąd terminie, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem niego art. 15c ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia, b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych; c) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby np. w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. nr 86 ,poz. 734 ze zm.), a których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust 1 pkt 2 cvt. ustawy, zawężając to pojęcie do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych. i w związku z tym nieprawidłowe stosowanie przez organ art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy łącznie wymaganych przesłanek oraz z pominięciem faktu ,iż ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawa uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci: -art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zasady prawdy obiektywnej (materialnej) z powodu niezrealizowania przez organ obowiązku dokonania ustaleń zgodnie ze stanem rzeczywistym (obiektywnym), skutkującą niewłaściwą oceną indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy z punktu widzenia zastosowania przepisu artykułu 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej i w konsekwencji w wykonanie zadań i obowiązków po dniu po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia." - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy strona spełniła przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono (na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa prawnego, oraz (na podstawie art 119 pkt 2 p.p.s.a.) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle przywołanej wyżej treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy co powoduje, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, zaś decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego winna spełniać wymogi dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. cbois). Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem przepisów k.p.a. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja podjęta została bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, zaś przesłanki zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zostały omówione bez odniesienia do konkretnego przypadku skarżącej, mimo iż w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Organ administracji trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, w tym przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia, według zasad wykładni językowej. W szczególności wyjaśnił, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdza jednak, że organ nie odniósł prawidłowo tych rozważań do konkretnego przypadku skarżącej i okresu jej służby. Skarżąca pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze jedynie 9 miesięcy i 6 dni, zaś całkowity okres jej służby wynosi 22 lata, 9 miesięcy i 13 dni. W stanie faktycznym bez wątpliwości mamy do czynienia z krótkotrwałą służbą na rzecz totalitarnego państwa. Zatem organ błędnie ocenił kwestię krótkotrwałości służby skarżącej, skoro przepracowała ona zaledwie 3,29 % swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego państwa. Organ dokonał więc wybiórczej oceny stanu faktycznego i zebranych w sprawie dowodów, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej, a jej uzasadnienie nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 k.p.a. Sprawa skarżącej musi być zatem ponownie wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącej o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w związku z § 14 .1.1) c) w zw. z § 15.3. Rozp. MS z 22.10.2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 poz.1800), ograniczając koszty do kwoty 480 zł. Żądane przez adwokata koszty (2460 zł) były bowiem zawyżone i całkowicie nieuzasadnione z uwagi na typowy charakter sprawy. Dotychczas tutejszy Sąd rozpoznał setki analogicznych spraw, wszystkie uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej sądu, więc sporządzenie skargi w sprawie niniejszej nie wymagało od pełnomocnika nakładu sił ani środków przekraczających typowe, proste sprawy, w których skargi (wzory skargi) dostępne są w internecie.