II SA/Wa 1929/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104, art. 107 § 1-3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia R. S. informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że R. S. pismem z [...] maja 2020 r., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, złożył do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] wniosek o udostępnienie kopii odpowiedzi na wszystkie skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne z 2018 roku. Dyrektor Okręgowy uznał, że wniosek ten obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale dotyczy uzyskania informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w związku z czym wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca nie zgodził się do zakwalifikowania żądanej przez niego informacji do kategorii informacji przetworzonych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że anonimizacja danych osobowych nie może świadczyć o przetworzeniu informacji publicznej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił R. S. udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. Zaznaczył, że Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...] nie dysponował gotowym materiałem objętym wnioskiem z przyczyn obiektywnych. Wyselekcjonowanie ze zbiorów skarg osadzonych spraw, o które wnioskuje R. S. wiązałoby się ze znacznym nakładem pracy i nie jest ograniczone jedynie do zanonimizowania dokumentacji oraz miałoby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Służbę Więzienną. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono zaistnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Wnioskowane dane miałyby służyć jedynie prywatnym interesom wnioskodawcy, a nie szeroko pojętemu interesowi publicznemu, który odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych organów publicznych, w tym Służby Więziennej, jako pewnej całości. W sytuacji zatem braku interesu publicznego, a musi to być szczególny interes publiczny, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej był zobowiązany wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. R. S. odwołał się od powyższej decyzji i zażądał jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że żądana informacja publiczna nie ma charakteru informacji przetworzonej w rozumieniu u.d.i.p. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając przedstawioną w jego uzasadnieniu argumentację. W szczególności przyjął, że żądana informacja, jakkolwiek mająca charakter informacji publicznej, nie może zostać udzielona z uwagi fakt, iż jest informacją przetworzoną w rozumieniu wskazanego przepisu u.d.i.p., co wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, czego wnioskodawca nie uczynił. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podtrzymał argumentację, zawartą w jego dotychczasowych pismach. Wskazał, że udostępnienie żądanej informacji publicznej nie powinno stanowić problemu organizacyjnego, czy też technicznego dla organu administracyjnego, który sporządza okresowe sprawozdania z działalności, a zatem wystarczyło dokonać anonimizacji danych i udostępnić żądaną informację, jak uczynił to Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwana dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości ustalenia przez organ odwoławczy, że wnioskowane do udostępnienia dane, określone we wniosku R. S., stanowią informację publiczną przetworzoną, a skarżący nie wykazał szczególnie ważnego interesu publicznego w żądaniu ich udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, którymi są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić należny, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest nieostre i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje jednak podstawę do stwierdzenia, iż informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; dostępne j.w.). O informacji przetworzonej można mówić także wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań, nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14; dostępne j.w.). Poza sporem w sprawie pozostaje, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, prawidłowe jest ustalenie orzekających w sprawie organów, że objęte wnioskiem skarżącego dane, stanowią informację publiczną przetworzoną. R. S. wystąpił bowiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w 2018 roku. Zasadnie organ powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku z 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 349/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że anonimizacja jako proces nie może być uznana za przetworzenie informacji, jednak duża skala czynności niezbędnych do przeprowadzenia w celu dokonania anonimizacji już tak, ponieważ wymaga dużego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływają na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów. Słusznie także Dyrektor Generalny Służby Więziennej wskazał, że tryb udostępniania informacji publicznych nie może prowadzić do zobowiązania organów administracji do wykonywania dla każdego, w każdej sytuacji, dużych analiz i opracowywania odpowiedzi, angażowania się w czasochłonne i kosztowne działania na żądanie wnioskodawców, bez względu na fakt, jaki jest cel wnioskodawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma na celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb obywateli. Korzystać z niej należy wtedy, gdy celem jest troska o dobro publiczne. Inny sposób korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej może stanowić nadużycie przysługujących praw (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19, dostępne j.w.). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że dysponent informacji nie posiada bazy danych, której funkcjonalność umożliwiłaby proste wygenerowanie wskazanych przez wnioskodawcę informacji. Przygotowanie żądanej przez R. S. informacji polegającej na analizie 900 spraw i anonimizacji danych ustawowo chronionych wymagałoby oddelegowania do tej czynności jednego lub kilku pracowników, którzy nie mogliby w tym czasie realizować normalnych, codziennych obowiązków służbowych, co z kolei mogłoby negatywnie wpłynąć na tok realizowanych zadań dyrektora Okręgowego Służby Więziennej wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wykonanie tej pracy wymagałoby zaangażowania jednej osoby przez kilka dni po kilka godzin dziennie. Dokumentacja wnioskowana przez R. S. jest bowiem włączona w akta postępowania skargowego, które niejednokrotnie zawierają kilka skarg, z których tylko część uznawana była za uzasadnioną. Dyrektor Generalny Służby Więziennej uznał, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów o bardzo dużej objętości (około trzysta kart) w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem, przy czym nie chodzi tu tylko o proste dane osobowe jak imię i nazwisko wnoszącego skargę, ale wszelkie dane, których ujawnienie potencjalnie naruszyć mogłoby powszechnie obowiązujące przepisy prawa odnoszące się do ochrony danych osobowych, w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Takie usunięcie danych chronionych jest zatem nie tylko czynnością techniczną polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz w dużej mierze czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającym na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela stanowisko organu, że realizacja wniosku skarżącego wiązałaby się z koniecznością przeprowadzenia przez funkcjonariusza rozpatrującego wniosek szeregu konkretnych czynności merytorycznych i fizycznych celem udzielenia informacji publicznej, objętej przedmiotowym wnioskiem. Skoro w okresie podanym przez wnioskodawcę do organu wpłynęła duża ilość skarg, z czego jedynie część została uznana za zasadne lub częściowo zasadne, wydanie wnioskodawcy pewnej grupy skarg wyodrębnionych według wskazanego kryterium przesądza, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, której udostępnienie zależy od występowania szczególnego interesu publicznego. Bez wątpienia udostępnienie żądnej informacji publicznej musi zostać uprzednio poprzedzone jej odpowiednim przygotowaniem, na które składają się w pierwszej kolejności czynności faktyczne, polegające na sięgnięciu do dokumentów źródłowych, czyli odszukaniu akt poszczególnych skarg w zasobach archiwalnych i zweryfikowaniu całej dokumentacji w niej zalegającej pod względem kryteriów ujętych we wniosku. Następnie należy dokumentację, podlegającą udostępnieniu poddać przekształceniom polegającym na pozbawieniu ich danych umożliwiających identyfikację poszczególnych podmiotów i to zarówno osób fizycznych, w tym nie tylko osób, którym przedmiotowe odpowiedzi zostały udzielone, jak i osób prawnych, a także usunięciu treści nie objętych przedmiotem wniosku. Z uwagi na liczbę rozpoznanych skarg przez organ w czasie objętym wnioskiem, czas konieczny do wykonania kserokopii dokumentów podlegających udostępnieniu, jak również koszt ich przygotowania w sposób istotny obciążałyby organ, przekraczający bieżące możliwości. W ocenie Sądu zgodzić się należy z organem, że udzielenie żądanej informacji publicznej jest zajęciem czasochłonnym i wymaga zaangażowania w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych, które w obecnej sytuacji stanowią obciążenie dla organu. Organ nie ma możliwości oddelegowania funkcjonariuszy wyłącznie do wykonywania czynności niezbędnych, do przetworzenia informacji publicznej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ zasadnie wezwał wnioskodawcę o wykazanie, że uzyskanie przedmiotowej informacji publicznej jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zaistniałej sytuacji brak jakichkolwiek przesłanek, aby R. S. działał w celu realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Tak więc udzielanie informacji publicznej przetworzonej wnioskodawcy, który nie wykazał, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po jego stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny, uzasadniający udzielenie żądanej przetworzonej informacji publicznej. Prawidłowo również wskazał, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Istnieje bowiem bardzo duże prawdopodobieństwo, że zainteresowanie R. S. odpowiedziami na skargi jest bezpośrednio związane z sytuacją osobistą wnioskodawcy i może być pomocne, np. w formułowaniu środków zaskarżenia tak, by odniosły rezultat zgodny z oczekiwaniami odwołującego, na co wskazuje brak chociażby próby zasygnalizowania interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ewentualny zamiar wystąpienia z określonym środkiem prawnym do sądu lub trybunału w prywatnej sprawie nie uzasadnia, co do zasady, istnienia szczególnego interesu publicznego w znaczeniu określonym u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1355/16, dostępny j.w.). Z tych względów, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ nie naruszył przepisów prawa, a także dokonał prawidłowej wykładni przepisów u.d.i.p. mających zastosowanie wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.