II SA/Wa 189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (sprawozdawca), Andrzej Kołodziej, Marek Kozłowski, Protokolant specjalista, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.

H.C. decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. został wyznaczony od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 lipca 2016 r., na stanowisko służbowe w [...] w miejscowości R. ([...]). W dniu 26 listopada 2013 r. H. C. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony w wykazie żołnierzy zawodowych, do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od miesiąca stycznia 2014 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty dzień 25 sierpnia 2013 r. (zawiadomienie przesłano stronie przy piśmie nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.). Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust.6 w zw. z art.48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz.1367 ze zm.) oraz art. 24 ust 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz.593 z późn. zm.) orzekł o odmowie wypłaty H. C. świadczenia mieszkaniowego, począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż podjął wypłatę świadczenia mieszkaniowego - realizowanego na wniosek żołnierza - od dnia 25 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału wskazał, że z uwagi na wątpliwości dotyczące uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego dla żołnierzy wyznaczonych na stanowisko służbowe poza granicami kraju, Prezes WAM w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał pismo (nr [...]), w którym rozstrzygnął przedmiotową kwestię. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, H. C. jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w ww. przepisie, który to jako przepis szczególny normuje materię zakwaterowania żołnierzy, którzy zostali wyznaczeni lub skierowani do służby poza granicami kraju w sposób kompleksowy, z wyłączeniem przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W wyniku rozpoznania odwołania H. C. od decyzji organu pierwszej instancji, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że H. C. nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe poza granicami państwa. Organ drugiej instancji powołując się na treść art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, że ustawa ta zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych, służących na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji których leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych - art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie utworzenia, przekształcenia i zniesienia garnizonów oraz określania zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowódców (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz.1118) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (Dz. U. z 2010 r. Nr 116, poz. 776) i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 października 2012 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz. U. z 2012 r., poz.1211). Z powyższego w ocenie organu wynika, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa może wypłacić świadczenie mieszkaniowe tylko żołnierzowi zawodowemu, który w danym garnizonie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zajmuje określone stanowisko służbowe. Natomiast zabezpieczenie potrzeb żołnierzy zawodowych, pełniących służbę poza granicami kraju, zostało wyłączone z zakresu działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Sprawy zostały wskazane do realizacji innym organom, określonym w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz aktach wykonawczych, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 184, poz. 1237 ze zm.). Są to odpowiednio szef, dyrektor, dowódca, komendant jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby poza granicami państwa. Dlatego też organ odwoławczy wskazał, że błędem organu I instancji było powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 24 ust. 5 ww. ustawy o służbie wojskowej. Art. 24 ust. 5 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi w ocenie organu odwoławczego lex specialis wobec przepisu art. 69 tejże ustawy, według którego "żołnierz zawodowy ma prawo do zakwaterowania oraz innych świadczeń z tym związanych, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP". W ocenie organu odwoławczego zbieg uprawnień do zakwaterowania z ustawy o służbie wojskowej i z ustawy o zakwaterowaniu, winien być w każdym przypadku oceniany indywidualnie, albowiem nawet formuła o zachowaniu wszelkich uprawnień z rozporządzenia wykonawczego do art. 24 ustawy o służbie wojskowej, nie daje podstaw do korzystania przez żołnierza z dwóch uprawnień do zakwaterowania. Organ podkreślił, że środki na wypłatę świadczeń dla żołnierzy zawodowych pochodzą z budżetu państwa, zatem również z tych względów nieuzasadnione jest korzystanie przez tego samego żołnierza z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i jednocześnie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, co prowadziłoby to do podwójnego finansowania przez budżet państwa zakwaterowania żołnierza. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, należało decyzję organu I instancji uchylić i orzec co do istoty, bowiem organ I instancji od 25 w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia 31, przy czym takim działaniem organ ten rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz 48d ustawy o zakwaterowaniu, bowiem w ww. okresie strona korzystała niezasadnie równolegle z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i równolegle świadczenia mieszkaniowego. Tym samym powyższa okoliczność wyłącza zakaz reformationis in peius, określony w art. 139 k.p.a. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się, jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego, co uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję H. C. zarzucił: 1. naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię w postaci uznania, że wyłącza on zastosowanie art. 69 tej ustawy w stosunku do żołnierzy odbywających służbę za granicą, 2. naruszenie § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, poprzez ich błędną wykładnię w postaci uznania, że nie dają one prawa żołnierzom odbywającym służbę za granicą do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego, 3. naruszenie art. 21 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, mimo że z tego przepisu wynika wprost, że każdemu żołnierzowi należy się prawo do zakwaterowania w jednej z przewidzianych tam form, a ust. 6 tego przepisu, obejmujący katalog okoliczności wyłączających to prawo, nie wymienia służby poza granicami państwa, 4. naruszenie art. 32 Konstytucji, poprzez założenie nierównego traktowania żołnierzy korzystających z różnych form prawa do zakwaterowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2099/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. Sąd Wojewódzki podał, że dokonanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] czynności materialno-technicznej, to jest wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres od 25 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., oznaczało de facto pozytywne rozpoznanie w tej części wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. była odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r., a zatem tylko w tym przedmiocie mógł orzekać Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w następstwie wniesionego przez H. C. odwołania od tej decyzji. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być bowiem jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Sąd meriti stwierdził, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w decyzji z dnia [...] października 2014 r., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], w części dotyczącej ustalenia terminu, od którego stronie nie przysługuje wypłata świadczenia mieszkaniowego i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, orzekając, że H. C. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe za cały okres, objęty wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekł tym samym w przedmiocie odmowy przyznania H. C. świadczenia mieszkaniowego w całości, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., gdyż była nim tylko odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego na czas od dnia 1 stycznia 2014 r. W ocenie Sądu I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję w części i wychodząc w decyzji drugo-instancyjnej poza przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem zmienił, a dokładniej rozszerzył, przedmiot sprawy ponad zakres rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nawiązując do zasady reformationis in peius Sąd Wojewódzki stwierdził, że można o niej mówić jedynie w ramach tożsamości sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na rozpatrywaniu przez organy różnych instancji tej samej sprawy, pojmowanej zarówno przedmiotowo jak i w ramach dokonanej subsumpcji. Dlatego wspomniana wyżej zasada, nie miała w ocenie Sądu Wojewódzkiego żadnego zastosowania do przedmiotowej sprawy, albowiem badanie sprawy pod tym kątem nie ma dla jej rozstrzygnięcia znaczenia, wobec wyżej stwierdzonego, rażącego naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył jednocześnie, że co do zasady, za prawidłową uznał wykładnię przepisów prawa materialnego, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i podał, że zasadą jest, iż problematykę zakwaterowania żołnierza zawodowego pełniącego służbę za granicą, rozstrzyga ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - art. 24 ust. 5 tej ustawy, natomiast problematykę zakwaterowania w kraju - ustawa z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku przykazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2016 r. o sygnaturze akt I OSK 2395/uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wskazał, że podaniem z dnia [...] listopada 2013 r., H. C. wystąpił o wypłatę świadczenia mieszkaniowego za okres, na który został wyznaczony do służby poza granicami kraju. Z formularza wniosku o przyznanie świadczenia wynika wprost, że chodzi o okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 lipca 2013 roku. Jak wynika z sentencji decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia, tylko co do części objętego żądaniem okresu. Nie oznacza to jednak, że nie zajął stanowiska co do okresu poprzedzającego, za który świadczenie zostało już wypłacone. Analizę odnoszącą się do zagadnienia przedmiotu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, abstrahując na razie od kwestii materialnoprawnych, rozpocząć można od uwagi, że skarżący jako podstawę żądania wskazywał przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 746). Tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Decyzja odmowna ma skutki jedynie na przyszłość (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/01, ONSA 2003/3/105; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 138/07; wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 520/0, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy. Odmowa przyznania skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. oznaczała zatem, że Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał, że nie ma podstaw do odmowy wypłaty świadczenia za okres wcześniejszy, tj. od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału została wskazana przyczyna takiego stanowiska organu. Stwierdził mianowicie, że podjął wypłatę świadczenia od dnia 1 sierpnia 2013 r., którą kontynuował do dnia 31 grudnia 2013 r. Poza podstawą kasacji pozostaje zagadnienie w jaki sposób procesowo Dyrektor Oddziału powinien do tej części żądania odnieść się w sentencji decyzji, skoro uznał, że nie ma materialnych podstaw do przysługiwania tego świadczenia, a jednocześnie dokonano już materialno-technicznej czynności wypłaty. Przypomnieć bowiem należy, że wniosek o wypłatę wszczął postępowanie w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2016 r. Niezależnie jednak od zasygnalizowanej kwestii brzmienia sentencji, powtórzyć można, że organ pierwszej instancji zajmował się kwestią zasadności wniosku za okres już od 1 sierpnia 2013 r. Uznał jednak, że odmowa może dotyczyć tylko okresu po 1 stycznia 2014 r. Świadczenie mieszkaniowe za okres od 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. było zatem częścią stosunku administracyjnoprawnego, o którym rozstrzygał organ pierwszej instancji. Było więc objęte nie tylko rozpoznaniem, ale także rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy, odmawiając przyznania świadczenia za okres od 1 do dnia 31 nie orzekł zatem poza granicami sprawy. Wskazać zatem warto, że w tej sytuacji rozważenia wymaga, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego za ten okres nie zostało wydane z naruszeniem zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dotychczasowe uwagi podsumować można stwierdzeniem, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest obarczone zarzucanym naruszeniem przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej jest jednak zrealizowanie również drugiego warunku określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. zaistnienie sytuacji, w której to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od razu trzeba zauważyć, że tego wpływu nie można wykluczyć. Przede wszystkim, ocena Sądu pierwszej instancji o wyjściu w decyzji drugoinstancyjnej poza przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zdecydowała o uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji. Zarówno z sentencji zaskarżonego wyroku, jak i z wyjaśnienia podstawy prawnej zawartej w uzasadnieniu wynika, że intencją Sądu pierwszej instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i intencja ta została zrealizowana. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy i nie wchodzi w grę ewentualne zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym orzeczenia reformatoryjnego, przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. To zaś, że istota sprawy nie została rozpoznana wynika również z tego, że przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli w pełnym zakresie, (a nie tylko ograniczającym się do zbadania przedmiotu sprawy w postępowaniu odwoławczym) nie można wywieść ze wskazań co do dalszego postępowania. We wskazaniach tych Sąd pierwszej instancji wyartykułował pogląd, według którego, w razie przysługiwania żołnierzowi zawodowemu uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz ten nie ma prawa do realizowania prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Odnotować można, że jest to pogląd zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14 oraz powołany wyżej wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jednak z uwagi na opisane wyżej ograniczenie się do zbadania przedmiotu postępowania odwoławczego, Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji, abstrahując od uchybienia Sądu co do przedmiotu (zakresu) postępowania odwoławczego, w części uchylającej zaskarżoną decyzję co do odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r., stanowi przecież zaprzeczenie oceny materialnoprawnej sformułowanej we wskazaniach co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe orzeczenie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać częściowo wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, na obecnym etapie postępowania, jego istota w dużej mierze sprowadzała się do zrealizowania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 2395/15), uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie i uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając powyższe okoliczności wskazać należało, iż Sąd kasacyjny w wyżej powołanym rozstrzygnięciu przesądził, że "W części dotyczącej przysługiwania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres sprzed 31 grudnia 2013 r. organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Powtórzyć tu trzeba, że tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną. Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy. W rezultacie doszło do wydania, w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia mieszkaniowego, decyzji o pozbawieniu przyznanego już prawa do świadczenia. Przysługiwanie to zostało dokonane w formie czynności wypłaty, a następnie nie zostało zakwestionowane przez organ pierwszej instancji. Jest niewątpliwe, że doszło zatem do naruszenia zakazu reformationis in peius (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1878/12; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1851/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trafnie przyjął także sąd pierwszej instancji, że nie zaistniały okoliczności wyczerpujące przesłanki negatywne z art. 139 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego decyzją pierwszej instancji w zakresie w jakim dotyczyła ona świadczenia mieszkaniowego sprzed 31. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z jasną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią przepisu prawnego. W niniejszej sprawie wzajemna relacja uprawnień mieszkaniowych żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa i uprawnień mieszkaniowych żołnierzy pełniących służbę wojskową w kraju budziła wątpliwości organów do tego stopnia, że Prezes WAM wydał wytyczne w tej kwestii. Brak możliwości korzystania przez żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa ze świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, został ustalony między innymi na podstawie wykładni zespołu norm art. 48 b i art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nadto, nieobjęcie odmową przyznania świadczenia mieszkaniowego okresu sprzed wydania decyzji konstytutywnej nie tylko nie naruszało prawa w sposób rażący, ale pozostawało w zgodzie z regułą działania decyzji rozstrzygnięć konstytutywnych ex nunc. Naruszenie tej zasady, a do tego sprowadza się kontrowersyjna część decyzji organu odwoławczego, nie może być także uznane za zgodne z interesem społecznym. Rację ma także Sąd pierwszej instancji przyjmując, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji narusza "interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie", nie jest wystarczające do uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. powołuje się na sprzeczne z prawem, pobieranie dwóch świadczeń na ten sam cel. Jednak jak już wyżej wskazano, z mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, oczywista niezgodność takiej sytuacji z prawem, nie wynika. W konkluzji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ drugiej instancji orzekł na niekorzyść K. B. za okres sprzed 31, naruszając przepis art. 139 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji odniesie się do zarzutów skargi dotyczących meritum sprawy. W zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska, biorąc pod uwagę naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., Sąd rozstrzygnie sprawę, przy czym ewentualnie rozważy uchylenie zaskarżonej decyzji w części z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji". Wobec powyższego, w sytuacji gdy Sąd drugiej instancji w sposób wyraźny stwierdził, że "(...) organ drugiej instancji orzekł na niekorzyść K. B. za okres sprzed 31 grudnia 2013 r., naruszając przepis art. 139 k.p.a." to tutejszy Sąd był zobligowany uchylić skarżone rozstrzygnięcie w zakresie, w jakim odnosiło się ono do okresu sprzed ww. daty. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Co zaś się tyczyło pozostałej merytorycznej części badanej sprawy, to jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy żołnierzowi zawodowemu przysługuje równocześnie uprawnienie opisane w przepisie art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wraz z uprawnieniem, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Czyniąc rozważania w powyższym zakresie nie sposób abstrahować od tego, że żołnierz inicjujący postępowanie, został wyznaczony do służby poza granicami państwa. Stąd zaś, jego uprawnienia mieszkaniowe wynikają z przepisu szczególnego, regulującego uprawnienia żołnierzy zawodowych wyznaczonych do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Tym przepisem szczególnym jest przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl art. 24 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy, żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługują w szczególności następujące uprawnienia i świadczenia: 1) prawo przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi; 2) prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny; 3) prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Uznać więc należało, że uprawnienia te stanowią odpowiednik prawa do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sytuacji wyznaczenia żołnierza zawodowego poza granicami państwa. W razie przysługiwania żołnierzowi zawodowemu uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz ten nie ma więc prawa do realizowania prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Tę odrębność regulacji mieszkaniowej odnoszącej się do żołnierzy wyznaczonych do służby poza granicami państwa potwierdzają przepisy § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.). Zwrócić należy uwagę na to, że prawo do zakwaterowania ustanowione w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych łączy się z miejscem pełnienia służby. Przesłanka ta dotyka istoty uprawnienia i sporu w niniejszej sprawie. Celem prawa do zakwaterowania jest umożliwienie żołnierzowi jak najlepsze pełnienie obowiązków służbowych, dzięki mieszkaniu w pobliżu miejsca pełnienia służby. W sytuacji, gdy żołnierz został wyznaczony do służby poza granicami państwa, to niezależnie od formalnego statusu służbowego w granicach państwa, w rzeczywistości pełni służbę w innym miejscu, niż miejscowość dotychczasowego miejsca pełnienia służby wojskowej w kraju. W tym okresie należy zapewnić mu możliwość zamieszkiwania w miejscu pełnienia tej służby poza granicami państwa. Wypłata świadczenia mieszkaniowego związana z mieszkaniem krajowym i miejscem pełnienia służby przed wyznaczeniem do służby poza granicami państwa, nie miałaby żadnego związku z umożliwieniem zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa. Z powyższych przyczyn tutejszy Sąd nie dopatrzył się też naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na błędnym przyjęciu, iż żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy pomimo wyraźnego zapisu ustawowego i braku wyłączenia w art. 21 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określa przypadki, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Natomiast przepisy art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie określają przypadków, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, ale określają formy, w jakich prawo do zakwaterowania jest realizowane, gdy żołnierz zawodowy jest wyznaczony do służby poza granicami państwa (patrz: wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK ). W związku z powyższym, w sytuacji gdy okolicznością niesporną było to, że w okresie objętym wnioskiem, żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową poza granicami kraju, i w tym czasie otrzymywał ze środków Państwa świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów wynajmu i utrzymania lokalu mieszkalnego znajdującego się za granicą Kraju, to jako prawidłowe jawiło się stanowisko organu, że żołnierz nie posiada uprawnienia do równoległego otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Strona miała bowiem zapewnione stosowne warunki mieszkaniowe w miejscu faktycznego pełnienia służby (czyli w miejscu położonym poza granicami RP). Stąd więc podzielić należało stanowisko organu, iż przyznanie żołnierzowi dochodzonego świadczenia mieszkaniowego, prowadziłoby do podwójnego finansowania przez Państwo, tego samego uprawnienia przysługującego żołnierzowi, tj. prawa do zakwaterowania. Działanie takie nie znajdowałoby zaś żadnego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).