II SA/Wa 187/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Sławomir Antoniuk, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego P.P. kwotę 737 zł (słownie: siedemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezes WAM decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia terminu od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie stwierdził, że P. P. świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje począwszy od dnia [...] sierpnia 2013 r. W pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że P. P. w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z wniosku wynikało, iż wymieniony żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe w Dowództwie [...] w W. na okres kadencji od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od września 2010 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ poinformował stronę, że w dniu [...] czerwca 2013 r. nastąpiło zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego z powodu upływu kadencji na zajmowanym stanowisku służbowym i niedostarczenia do organu dokumentu potwierdzającego ponowne wyznaczenie na stanowisko służbowe w Garnizonie [...] W. W dniu [...] września 2013 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. wpłynął kolejny wniosek P. P. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z wniosku wynikało, iż wymieniony decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] został wyznaczony na stanowisko służbowe w strukturach wojskowych poza granicami kraju w R.-[...] od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ poinformował stronę, że wypłata świadczenia mieszkaniowego będzie realizowana. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. odmówił wypłaty P. P. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa przysługują uprawnienia i świadczenia wymienione w tym przepisie. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. stwierdził, że P. P. jest uprawniony do świadczeń, o których mowa we wskazanym przepisie, bowiem został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami kraju. Organ wskazał jednocześnie, że jak wynika z treści art. 48d ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) - świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Przepisy te stanowią podstawę prawną wypłaty świadczenia mieszkaniowego określając podmiot obowiązany do takiej realizacji. Brak przepisu kompetencyjnego nakładającego na konkretnego dyrektora oddziału regionalnego powyższy obowiązek w stosunku do żołnierzy przebywających poza granicami państwa, z wyłączeniem kontyngentów, czyni niemożliwym wypłatę świadczenia mieszkaniowego ze środków publicznych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezes WAM stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. P. od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wniesienie odwołania było przedwczesne. Pełnomocnik strony pismem z dnia [...] lipca 2014 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. o doręczenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz P. P. Potwierdzenie doręczenia przedmiotowej decyzji pełnomocnik strony pokwitował w dniu [...] lipca 2014 r. Odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało nadane w placówce pocztowej [...] lipca 2014 r. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie skarżącemu uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezes WAM w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazał, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów - "w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych, służących przede wszystkim na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji których leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. W świetle przepisu art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane (...) począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie utworzenia, przekształcenia i zniesienia garnizonów oraz określania zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowódców (Dz. U. Nr 206, poz. 1592 ze zm.) określa m.in. zasięg terytorialny poszczególnych garnizonów, także jedynie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (Dz. U. Nr 126, poz. 776) oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 października 2012 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz. U. poz. 1211) określa współczynnik świadczenia niezbędny do ustalenia wysokości tego świadczenia tylko dla garnizonów na terenie kraju. Z powyższego wynika, że wypłata świadczenia mieszkaniowego może nastąpić tylko na rzecz żołnierza zawodowego, który w danym garnizonie na terenie RP zajmuje określone stanowisko służbowe. Przy czym ustawodawca nie pozbawia żołnierza wyznaczonego do pełnienia służby poza granicami państwa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Natomiast tę ściśle zakreśloną materię wyłącza spoza zakresu działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przyznając kompetencje do realizacji uprawnień mieszkaniowych takiego żołnierza innym organom określonym w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz aktach wykonawczych tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237). Ustawodawca dał możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza zawodowego (wraz z rodziną) wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju w art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie organu, zróżnicowanie uprawnień (w tym do zakwaterowania) żołnierzy wyznaczonych i skierowanych podyktowane zostało rodzajem i okresem pełnienia służby za granicą. Skoro ustawodawca dał możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza z rodziną za granicą (w miejscu pełnienia służby) to korzystanie dodatkowo z jednej z form zakwaterowania (świadczenia mieszkaniowego) na podstawie ustawy o zakwaterowaniu (...) nie znajduje uzasadnienia. Zatem tym żołnierzom zawodowym nie jest zasadna wypłata świadczenia mieszkaniowego. Wnioskodawca w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie położonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto strona nie kwestionuje tego, iż w czasie pełnienia tej służby korzysta z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby. Zatem strona ma zapewnione warunki mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Prezes WAM wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, organ I instancji błędnie ustalił termin, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego rozstrzygając, że prawo to nie przysługuje począwszy od [...] stycznia 2014 r. Tymczasem prawo otrzymywania świadczenia mieszkaniowego przysługiwało stronie jedynie do dnia [...] lipca 2013 r. Stąd w tym zakresie, zdaniem Prezesa WAM, należało decyzję uchylić i orzec co do istoty. W tej sytuacji organ I instancji po dacie [...] lipca 2013 r. w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia [...] grudnia 2013 r. Takim działaniem organ I instancji rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz 48d ustawy o zakwaterowaniu (...), bowiem w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. strona korzystała niezasadnie równolegle z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i jednocześnie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Decyzja organu I instancji w powyższym zakresie rażąco narusza zarówno prawo - przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) regulujące wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które mają zastosowanie wyłącznie do żołnierzy wykonujących obowiązki w garnizonie położonym na terenie kraju - jak również interes społeczny, którym w niniejszym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie. Tym samym powyższa okoliczność wyłącza zdaniem organu zakaz reformationis in peius określony w art. 139 k.p.a. Za okoliczność bez znaczenia dla sprawy Prezes WAM uznał to, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na wytyczne Prezesa WAM nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., dotyczące interpretacji przepisów w zakresie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, które są pismem o charakterze wewnętrznym, skierowanym wyłącznie do organów Agencji. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi P. P., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, pełnomocnik zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj: a) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa tj. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy i tym samym naruszenie zasady legalności działania, b) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (naruszenie zakazu reformationis in peius), błędne uznanie, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo oraz interes społeczny i orzeczenie, iż prawo do świadczenia mieszkaniowego nie przysługuje skarżącemu od dnia [...] sierpnia 2013 r., c) art. 15 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez pozbawienie samodzielności organu I instancji w toku wydawania decyzji, ingerencję Prezesa Agencji w merytoryczne rozstrzygnięcie dyrektora organu regionalnego, wskutek czego skarżący pozbawiony został możliwości rozpatrzenia jego sprawy przez odmienne organy administracji tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: a) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że żołnierze zawodowi pełniący służbę wojskową poza granicami kraju pozbawieni są uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego w ramach prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, b) art. 24 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że to uregulowanie jako przepis szczególny wyklucza zastosowanie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wobec żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami kraju oraz, że w związku z brzmieniem tego przepisu świadczenie mieszkaniowe na podstawie ustawy o zakwaterowaniu (...) tym żołnierzom nie przysługuje, c) § 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju w zw. z art. 24 ust. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że brzmienie tego przepisu nie daje podstaw do korzystania przez żołnierza z dwóch uprawnień do zakwaterowania oraz, że żołnierz zawodowy pełniący służbę za granicą traci uprawnienie do świadczenia mieszkaniowego w ramach prawa do zakwaterowania podczas, gdy wskazany przepis przesądza o tym, że takie świadczenia żołnierz zawodowy pełniący służbę poza granicami kraju zachowuje, d) § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w zw. z art. 24 ust. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ich błędną wykładnię i tym samym uznanie, że prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego poza granicami kraju i prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego w myśl przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych realizuje i finansuje ten sam podmiot. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik uzasadniając zarzuty wskazał m.in., że ustawodawca w sposób jasny i czytelny posługuje się terminem "żołnierz zawodowy" w odniesieniu do wszystkich żołnierzy czynnej służby wojskowej bez względu na miejsce pełnienia przez nich służby wojskowej. Z tych względów należy z całą stanowczością odrzucić powierzchowną interpretację ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonaną w decyzji przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Żaden z przepisów omawianej ustawy nie daje podstaw do takich wniosków, więcej tzw. zasada racjonalnego ustawodawcy, który co do zasady nie stanowi norm sprzecznych, nie stanowi norm zbędnych i dąży przy tym do społecznie aprobowanych celów prowadzić musi do odwrotnych wniosków. Gdyby ustawodawca chciał na potrzeby niniejszej ustawy wprowadzić rozróżnienie na żołnierzy zawodowych pełniących służbę na terenie RP i na żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami kraju i od kryterium miejsca pełnienia służby uzależnić prawo do świadczenia mieszkaniowego to z całą pewnością by tego dokonał. Odmienne wnioski od wyżej wskazanych stanowią jedynie niedopuszczalną nadinterpretację. Pełnomocnik podkreślił, że Prezes WAM zdaje się również nie zauważać głównej funkcji świadczenia mieszkaniowego. Oczywistym jest przecież fakt, iż w przypadku posiadania mieszkania w domu wielorodzinnym (jak skarżący) opłaty związane z tym lokalem w dalszym ciągu należy opłacać. Co do przedstawionej argumentacji organu w zakresie wykładni art. 48d ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że skoro z przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe świadczenie mieszkaniowe przysługuje żołnierzowi pełniącemu służbę poza granicami kraju to skutki braku uregulowania w zakresie płatnika tegoż świadczenia nie mogą zostać przerzucone na obywatela. Prezes WAM w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Na skutek skargi P. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/WA 1875/14, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że organ I instancji rozpoznał i rozstrzygnął sprawę wszczętą na skutek wniosku P. P. z dnia [...] września 2013 r. Z akt sprawy wynika, że najpierw pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ poinformował wymienionego, że wypłata świadczenia mieszkaniowego będzie realizowana. Wypłata ta w istocie była realizowana, albowiem kontynuowano ją od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. zatem wniosek strony rozstrzygnięto pozytywnie, albowiem dokonano materialno-technicznej czynności wypłaty. Następnie zaś Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję, którą odmówił P. P. wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. W świetle treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przedmiotem sprawy była wyłącznie kwestia wypłaty świadczenia mieszkaniowego i to od dnia [...] stycznia 2014 r. Tymczasem Prezes WAM uchylając zaskarżoną decyzją decyzję organu I instancji w zakresie terminu, od którego nie przysługuje wypłata świadczenia mieszkaniowego, orzekł jednocześnie, że P. P. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe i stwierdził, że to świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje od dnia [...] sierpnia 2013 r. Stwierdził też, że w pozostałej części utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy. Prezes WAM wychodząc poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji orzekł zatem w przedmiocie innej sprawy niż była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ odwoławczy rozstrzygnął w przedmiocie odmowy przyznania P. P. świadczenia mieszkaniowego, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Przedmiotem sprawy i rozstrzygania przez organ I instancji była bowiem wyłącznie kwestia odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego od wskazanej w tej decyzji daty. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Poprzez rozstrzygnięcie w II instancji w sprawie, która nie była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, organ odwoławczy naruszył w niniejszej sprawie także przepis art. 15 k.p.a., a zatem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie prawa administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza zawsze rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji (v. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92; B. Adamiak [w;] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 12, Warszawa 2012 r., str. 85). Od powyższego wyroku Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sąd Administracyjnego, której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji i naruszył zasadę dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 2376/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd II instancji wskazał, iż oczywistym jest, że w postępowaniu odwoławczym nie można zmienić już zakresu sprawy w stosunku do objętego postępowaniem pierwszoinstancyjnym, nie można modyfikować więc charakteru i rodzaju sprawy, zatem jej przedmiotu. Tak należy rozumieć przywołane przez Sąd I instancji stwierdzenie, że granice sprawy zakreśla decyzja wydana w pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja składa się z dwóch części, uchylającej i orzekającej merytorycznie oraz utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że merytoryczne stanowisko Prezesa WAM jest trafne. Świadczenie mieszkaniowe może pobierać wyłącznie żołnierz zawodowy pełniący służbę na terytorium Polski. Wynika to m.in. z brzmienia art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, który w swych jednostkach redakcyjnych posługuje się zwrotami "miejscowość", "kwatera", przemawiającymi za lokalizacją w kraju zapewnienia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, choć wybór formy należy do żołnierza. Jak i z treści art. 24 ust. 5 i 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w którym przyznano poszczególne uprawnienia żołnierzom wyznaczonym lub skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. Zasadnie organ dowodzi, że niepodobna przyjąć, aby intencją ustawodawcy było dwukrotne niejako przyznanie tych uprawnień, mimo że zakwaterowanie za granicą nie musi skutkować rezygnacją z mieszkania zajmowanego w kraju, co wiąże się z koniecznością jego opłacania, bo tak daleko przedmiotowe uprawnienie nie sięga, a kwestia ta jest już tylko wewnętrzną sprawą żołnierza. Zdaniem NSA organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uchybił wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasadzie reformatonis in peius. Zakazuje ona orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wedle utrwalonego stanowiska jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Tymczasem organ odwoławczy przyjął, iż decyzja organu I instancji jest dotknięta taka wadą, nie bacząc na to, że regulacja obowiązująca w materii sprawy wywołała wątpliwości interpretacyjne, zatem nie była jednoznacznie rozumiana. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1349/15, przywołując na poparcie swojej tezy wytyczne Prezesa WAM w tym zakresie. Przeto niepodobna uznać decyzji obierającej jeden z możliwych wariantów wykładni za rażąco naruszającą prawa. W konsekwencji czego modyfikując datę, od której nie przysługuje świadczenie, organ II instancji pogorszył sytuację odwołującego się poprzez ustalenie wcześniejszej daty niż w decyzji pierwszoinstancyjnej. Przy czym nie można oprzeć się wrażeniu, że naruszenia prawa wynika raczej z czynności wypłat niż z decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Tej okoliczności nie dostrzegł i nie rozważył Sąd meriti, koncentrując się na błędnej ocenie sprawy, skutkiem czego nie zbadał istoty problemu, a więc uchylił się od oceny legalności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględni powyższe wywody, dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji ją poprzedzającej. Wskazał też, że zagadnienie fizycznego dokonywania wypłat nie ma znaczenia, gdyż sporny jest okres za jaki świadczenie należy przyznać, chyba, że łączyłoby się to z przesłanką rażącego naruszenia interesu społecznego, czego jednak organ nie rozważał skupiając się na przesłance rażącego naruszenia prawa. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718 ze zm.), Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA wskazał, że świadczenie mieszkaniowe może pobierać wyłącznie żołnierz zawodowy pełniący służbę na terytorium Polski. Wynika to zarówno z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych jak i z treści art. 24 ust. 5 i 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w którym przyznano szczególne uprawnienia żołnierzom wyznaczonym lub skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju, które wypierają uprawnienia służące żołnierzom pełniącym służbę w kraju. Przyjmując jako własną wykładnię tych norm dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd uznał, że wskazane w skardze zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i art. 24 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie są trafne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt 1349/15 (publ. CBOSA http://cbios.ns.gov.pl), że prawo do zakwaterowania ustanowione w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych łączy się z miejscem pełnienia służby. Przesłanka ta dotyka istoty uprawnienia i sporu w niniejszej sprawie. Celem prawa do zakwaterowania jest umożliwienie żołnierzowi jak najlepsze pełnienie obowiązków służbowych, dzięki mieszkaniu w pobliżu miejsca pełnienia służby. W sytuacji, gdy żołnierz został wyznaczony do służby poza granicami państwa, to niezależnie od formalnego statusu służbowego w granicach państwa, w rzeczywistości pełni służbę w innym miejscu, niż miejscowość dotychczasowego miejsca pełnienia służby wojskowej w kraju. W tym okresie należy zapewnić mu możliwość zamieszkiwania w miejscu pełnienia tej służby poza granicami państwa. Wypłata świadczenia mieszkaniowego związana z mieszkaniem krajowym i miejscem pełnienia służby przed wyznaczeniem do służby poza granicami państwa, nie miałaby żadnego związku z umożliwieniem zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa. Tym samym również zarzut naruszenia przez organ art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa – ustawy o zakwaterowaniu sił Zbrojnych oraz ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy należało uznać za wadliwy. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony i błędne uznanie, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo oraz interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną przesądził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uchybił zasadzie reformationis in peius. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. Tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Decyzja odmowna ma skutki jedynie na przyszłość (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/01, ONSA 2003/3/105; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 138/07; wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 520/0, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy. W rezultacie doszło do wydania, w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia mieszkaniowego, decyzji o pozbawieniu przyznanego już prawa do świadczenia. Sprawa niewątpliwie dotyczy wypłaty świadczenia mieszkaniowego i została wszczęta pismem skarżącego z dnia [...] września 2013 r. W świetle rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przedmiotem sprawy była wyłącznie kwestia wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] stycznia 2014 r. Przysługiwanie to zostało dokonane w formie czynności wypłaty, a następnie nie zostało zakwestionowane przez organ pierwszej instancji. Jest niewątpliwe, że doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, bowiem nie zaistniały okoliczności wyczerpujące przesłanki negatywne z art. 139 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego decyzją pierwszej instancji w zakresie w jakim dotyczyła ona świadczenia mieszkaniowego zakres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z jasną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią przepisu prawnego. Sąd podziela pogląd przedstawiony w przywołanym już orzeczeniu NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., że wzajemna relacja uprawnień mieszkaniowych żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa i uprawnień mieszkaniowych żołnierzy pełniących służbę wojskową w kraju budziła wątpliwości organów do tego stopnia, że Prezes WAM wydał wytyczne w tej kwestii. Brak możliwości korzystania przez żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa ze świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, został ustalony na podstawie wykładni zespołu norm art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nadto, nieobjęcie odmową przyznania świadczenia mieszkaniowego okresu sprzed wydania decyzji konstytutywnej nie tylko nie naruszało prawa w sposób rażący, ale pozostawało w zgodzie z regułą działania decyzji rozstrzygnięć konstytutywnych ex nunc. Naruszenie tej zasady, a do tego sprowadza się kontrowersyjna część decyzji organu odwoławczego, nie może być także uznane za zgodne z interesem społecznym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania P. P. wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.