II SA/Wa 1849/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi małoletniej L. W. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] sierpnia 2022 r. (nr [...]), odmówił L. W. (ur. [...] listopada 2007 r.) przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, po ojcu A. W., zmarłym w dniu [...] października 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że według art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane wnioskodawcy, który spełnia wszystkie warunki wymienione w tym przepisie: jest lub był osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ administracji wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS podał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. A. W., który zmarł w wieku 55 lat, a w wieku 52 lat stał się całkowicie niezdolny do pracy, udokumentował 24 lata, 7 miesięcy i 15 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, natomiast w dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy udokumentował 3 lata, 2 miesiące i 27 dni okresów składkowych. W okresach od [...] marca 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r., od [...] listopada 2010 r. do [...] października 2016 r. prowadził działalność gospodarczą, jednakże opłacił składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe tylko za okres od [...] do [...] marca 2009 r. W konkluzji Prezes ZUS stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy. B. W., działając w imieniu małoletniej L. W., we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na opisaną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2022 r., zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez jego błędne zastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podała m. in., że A. W. był osobą bardzo schorowaną. Od wielu lat cierpiał na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze. W 2011 r. przeszedł operację usunięcia lewej [...], w 2013 r. stwierdzono u niego [...] oraz [...], w 2017 r. zdiagnozowano uszkodzenie [...], ponadto stwierdzono u niego uszkodzenie [...], a w lutym 2018 r. przeszedł [...]. Stan zdrowia A. W. ulegał ciągłemu pogorszeniu, oczekując na p [...] ostatnie miesiące życia spędził w szpitalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2094/20, uchylając decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania A. W. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku stwierdził, że liczne schorzenia u skarżącego mogły mieć wpływ na jego aktywność zawodową dużo wcześniej niż przed ustaloną przez lekarza orzecznika ZUS datą powstania całkowitej niezdolności do pracy ([...] listopada 2017 r.) i mogły usprawiedliwiać jego ograniczoną aktywność na rynku pracy. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a sama nawet najtrudniejsza sytuacja materialna nie jest podstawą do przyznania świadczeń w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice przyznanego Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ubiegający się o świadczenie wszystkie wyżej wymienione warunki musi spełniać łącznie, zaś gdy odnosi się to do członków rodziny pozostałych po zmarłym, ich uprawnienia mają charakter pochodny (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 359/06). Stosownie do treści art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. W postępowaniu w sprawie przyznania emerytury lub renty w drodze wyjątku, Prezes ZUS musi zatem kierować się określonymi w k.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem, m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ administracji uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyjaśnić należy, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, to również różnorodne stany faktyczne. Ocena przyczyn niepodjęcia zatrudnienia musi się łączyć każdorazowo z konkretną sytuacją, w jakiej znalazł się ubezpieczony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08 wywiódł, że "szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności." To zaś oznacza, że przepis art. 83 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, czy wiekiem. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie przeprowadził wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście występowania ustawowych "szczególnych okoliczności". W zaskarżonej decyzji Prezes ZUS podstawę prawną i faktyczną wydanego rozstrzygnięcia sprowadził w istocie do stwierdzenia, że zmarły udokumentował 24 lata, 7 miesięcy i 15 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych oraz że prowadząc działalność gospodarczą nie opłacał składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wskazywała na to, że przebyta przez zmarłego w 2013 r. sepsa spowodowała wraz z pozostałymi schorzeniami nieodwracalne zmiany w jego organizmie oraz że pogarszający się stan jego zdrowia miał wpływ na jego zatrudnienie. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z których wynika, że A. W. był częściowo niezdolny do pracy do [...] listopada 2017 r., (niezdolność istniała przed 29 lutego 2016 r.), a następnie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do [...] października 2021 r., a więc do śmierci. Treść orzeczenia, nawet określająca częściową niezdolność skarżącego do pracy, nie mogłaby pozostać bez wpływu na ocenę występowania w sprawie okoliczności szczególnych i nie pozwala wykluczyć, że stan zdrowia A. W. na długo przed uznaniem go za całkowicie niezdolnego do pracy, uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia (na co zresztą zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2094/20). Jak już powiedziano, całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją w pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową (wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 167/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2176/13, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2399/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Utożsamianie przez organ całkowitej niezdolności do pracy ze szczególnymi okolicznościami, które uniemożliwiły uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym nie jest więc prawidłowe. Stanowią one bowiem odrębne przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skoro na etapie postępowania administracyjnego organ nie wyjaśnił stronie jak należy rozumieć pojęcie szczególnych okoliczności i nie wezwał do przedłożenia wszelkich dokumentów, które mogą mieć znaczenie w sprawie, zaszła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Osoba ubiegająca się o świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, także o rentę rodzinną w drodze wyjątku, ma prawo oczekiwać od organu administracji wszechstronnego, wnikliwego, a tym samym rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy. Jakkolwiek przy tym w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, zasadniczo to na niej spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone skutki prawne, to jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe, bądź niepełne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże konkretnych okoliczności, zaś organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z niego wywieść wnioski negatywne dla strony. W rozpoznanej sprawie Prezes ZUS naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do treści art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.