II SA/Wa 1751/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej H. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") piśmie z [...] listopada 2018 r. H. K. (dalej: "skarżąca") wniosła o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "Trybunał", "TK") z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). KWP decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 32, art. 114 ust. 1 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.; dalej: "u.P.") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej: "ustawa zmieniająca"), odmówił skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2012-2015. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w chwili zwolnienia ze służby w Policji (tj. w dniu [...] lutego 2015 r.) skarżąca posiadała łącznie 127 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za które wypłacono jej ekwiwalent pieniężny w kwocie 29.683,71 zł brutto, przyjmując, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiada wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem KWP, zestawienie stanu faktycznego sprawy z aktualnymi przepisami prowadzi do konkluzji, że norma art. 115a u.P. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) nie może zostać w odniesieniu do skarżącej zrealizowana w inny sposób niż to zostało wykonane w 2015 r., tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości określonej z zastosowaniem ww. przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego. Organ pierwszej instancji uznał, iż w świetle przepisów obowiązujących od 1 października 2020 r. nie jest upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") decyzją nr [...], wydaną [...] lipca 2022 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję KWP. W motywach decyzji drugoinstancyjnej organ odwoławczy wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.P., który do 6 listopada 2018 r. stanowił, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, TK orzekł, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP"). Orzeczenie Trybunału spowodowało zmianę treści przepisu art. 115a u.P. w ten sposób, iż wyeliminowało z systemu prawnego tę część przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W rezultacie powstała luka w systemie prawnym, bowiem z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa zmieniająca. W myśl art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej, art. 115a u.P. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast według art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, przepis art. 115a u.P. - w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą - stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. W konsekwencji od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r. KGP przypomniał, iż skarżąca została zwolniona ze służby w Policji [...] lutego 2015 r. i w związku z tym wypłacono jej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, zaś jej sprawa o wypłatę ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po 5 listopada 2018 r. Zatem w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącej nie przysługuje prawo do wypłaty tego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, ponieważ w jej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż przyjęty współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru ekwiwalentu. Organ drugiej instancji dodał, że rozpoznanie sprawy o odsetki od świadczeń określonych w art. 114 u.P. (również w przypadku ich przyznania) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, ale możliwe jest dochodzenie ich na drodze cywilnoprawnej. Opisana powyżej ostateczna decyzja KGP nie została przez skarżącą zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przez co stała się prawomocna. Następnie wnioskiem z [...] kwietnia 2025 r. skarżąca wystąpiła do KGP o zmianę, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji organu drugiej instancji z [...] lipca 2022 r. nr [...] decyzji poprzez uchylenie decyzji KWP z [...] maja 2022 r. nr [...] i nakazanie podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie skarżącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Decyzją z [...] maja 2025 r. nr [...] organ odwoławczy, w trybie art. 154 k.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji z [...] lipca 2022 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2022 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia z [...] maja 2025 r. KGP podkreślił, iż decyzja odmawiająca wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop opiera się na ściśle określonych w przepisach prawa materialnego przesłankach i rolą organu orzekającego w tej sprawie jest stwierdzenie, w oparciu o analizowany materiał dowodowy, czy tak określone przesłanki zaistniały czy też nie. Poza wolą organu pozostaje wybór rozstrzygnięcia, gdyż ten wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że decyzja taka ma charakter związany - organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola strony nie może skutkować wydaniem decyzji wbrew określonym prawem kryteriom. Konstrukcja i charakter wskazanych przepisów uniemożliwia zatem zastosowanie trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. Ponadto zmiana decyzji ostatecznej w omawianym trybie byłaby nie tylko sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale także prowadziłaby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a u.P. (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącej ze służby). Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, KGP decyzją nr [...], wydaną [...] lipca 2025 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] maja 2025 r. nr [...]. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb nadzwyczajny, przewidziany w art. 154 k.p.a., może mieć zastosowanie tylko do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami lub decyzji prawidłowych. Daje więc możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego – norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, czyli pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Weryfikacja decyzji w trybie art. 154 k.p.a. odnosi się jedynie do takich decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, nie zostały jeszcze "skonsumowane" (np. ich cel nie został osiągnięty) oraz przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Innymi słowy, chodzi tu o sytuacje, w których wydane decyzje administracyjne zawierają rozstrzygnięcia w pewnym zakresie "elastyczne", "widełkowe", a ich ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego. Po omówieniu zmian, jakie spowodował (opisany wyżej) wyrok Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, organ drugiej instancji odnotował, iż w niniejszej sprawie jego decyzja z [...] lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2022 r., została wydana po ogłoszeniu ww. orzeczenia TK oraz po wprowadzeniu zmian ustawą zmieniającą. Tym samym organ w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące wówczas przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby do dnia 6 listopada 2018 r. Zobowiązany był bowiem do wydania rozstrzygnięcia według stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. W wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego przez orzeczenie TK części normy prawnej, która określała daną wartość ułamkową, przepis art. 115a u.P. mógł stanowić wyłącznie podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Przepis ten, wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji, nie mógł stanowić podstawy do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości. Organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie miał możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności. Przyjęcie przez organ administracyjny innej ułamkowej wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, byłoby działaniem arbitralnym, wykraczającym poza granice normy prawnej wynikającej z art. 115a u.P., obowiązującej w dniu wydania tego rozstrzygnięcia. Dalej KGP wskazał, że orzeczenie Trybunału ma charakter normotwórczy, ale wyłącznie w ujęciu negatywnym. TK, orzekając o niezgodności z Konstytucją RP określonego przepisu lub jego części, eliminuje go z obrotu prawnego (lub jego część), ale orzeczenie to nie zastępuje samego ustawodawcy. Z treści orzeczenia wynika jedynie, iż treść przepisu jest niekonstytucyjna, bo nie odpowiada wzorcowi, który jest z nią zgodny. W tej sytuacji uzasadnienie orzeczenia Trybunału stanowi pewną wskazówkę dla ustawodawcy, który zobowiązany jest do dokonania zmian w systemie prawnym. Uzasadnienie nie stanowi natomiast normy prawnej w znaczeniu pozytywnym, czyli nie może konwalidować niezgodnego z Konstytucją RP przepisu, tj. zmodyfikować go tak, aby był zgodny z ustawą zasadniczą. Ponadto wyrok TK nie mógł stanowić dla organu podstawy do samodzielnego wyliczenia wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy zaznaczył również, że zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej na mocy art. 154 k.p.a. mogą być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Przyjęcie stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 k.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego, skutkowałoby utożsamieniem nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Tymczasem przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego określonego w art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jednakże dopuszczalność wzruszenia na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej nie może oznaczać dowolności w tym zakresie. Uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w myśl ww. art. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ - działając w granicach uznania administracyjnego - przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Taka wykładnia stoi w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 k.p.a. Zdaniem KGP, w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpił konflikt interesu społecznego i słusznego interesu strony. W jasno sformułowanym interesie skarżącej leży przyznanie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy według przelicznika 1/21. Przy czym kryterium to nie może derogować jednoznacznego przepisu prawnego w każdej sytuacji, w której indywidualny interes strony jest naruszony czy też w której ma miejsce subiektywne poczucie naruszenia takiego interesu. Z kolei w interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) pozostaje, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne. Zmiana decyzji KGP z [...] lipca 2022 r. nr [...] w trybie art. 154 k.p.a. byłaby nie tylko sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłaby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a u.P. (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącej ze służby). Organ drugiej instancji nadmienił, iż skarżąca nie skorzystała z prawa do zaskarżenia ww. decyzji KGP z [...] lipca 2022 r. do tutejszego Sądu, o którym to prawie została prawidłowo pouczona. Opisaną powyżej decyzję organu odwoławczego z [...] lipca 2025 r. nr [...] skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego A. H.) uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, z uwagi na naruszenie: 1) art. 154 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zmiany ww. decyzji KGP z [...] lipca 2022 r. poprzez uchylenie decyzji KWP z [...] maja 2022 r. w sytuacji, gdy w sprawie spełniono wszystkie przesłanki tego przepisu, gdyż sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony; 2) art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 114 i art. 115a u.P. w związku z art. 190 ust. 4 i art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i uznanie, że wobec skarżącej przy wyliczaniu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop winien znaleźć zastosowanie współczynnik 1/30, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów każe posłużyć się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, wynoszącym 1/21, ponieważ przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła ww. zarzuty. Według skarżącej, KGP dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, przyjmując, iż ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją KGP z [...] lipca 2025 r. nr [...] prowadzone było w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a., który w § 1 wskazuje, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z [...] kwietnia 2025 r., w którym domagała się ona zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji KGP z [...] lipca 2022 r. nr [...] poprzez uchylenie decyzji KWP z [...] maja 2022 r. nr [...] i nakazanie podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na wypłaceniu jej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W sprawie bezsporna jest okoliczność, że ww. rozstrzygnięcie KGP z [...] lipca 2022 r. nr [...] jest ostateczne i prawomocne. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w ramach którego organ dokonuje oceny, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem (zmianą) decyzji ostatecznej. KGP podniósł, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Takim właśnie rozstrzygnięciem jest - zdaniem organu odwoławczego - decyzja odmawiająca wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż opiera się na ściśle określonych w przepisach prawa materialnego przesłankach. Ponadto, w ocenie KGP, zmiana objętej wnioskiem decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. prowadziłaby do naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej (objętego domniemaniem konstytucyjności), czego nie można pogodzić ani z interesem społecznym ani ze słusznym interesem strony, który musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Przede wszystkim w sprawie należało rozważyć, czy tzw. decyzje związane mogą w ogóle podlegać weryfikacji w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. czy też taka możliwość - jak przyjął organ drugiej instancji - jest wyłączona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") prezentowane jest stanowisko, które w pełni aprobuje Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę, iż dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy (vide wyroki NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17 i z 18 września 2025 r., sygn. akt III OSK 641/25 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ Policji miał obowiązek zbadać, czy za uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której skarżąca nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, będąc w tym zakresie związanym przepisem art. 7 k.p.a. Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (vide wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06). Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną na korzystniejszą dla strony. Treść "słusznego", a zatem kwalifikowanego interesu strony, powinna być ustalana w danej sprawie i powinna ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym - stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. W świetle jednolitej wykładni, wypracowanej przez sądy administracyjne, nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażone przez KGP w kwestionowanej w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej, który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżąca - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie (vide wyroki NSA o sygn. akt: III OSK 2003/23, III OSK 2000/23, III OSK 1956/23, III OSK 1776/23, III OSK 1761/23, III OSK 1750/23, III OSK 1906/23, III OSK 1859/23, III OSK 1855/23, III OSK 3202/23, III OSK 2898/23, III OSK 2861/23, III OSK 2107/23, III OSK 2051/23, III OSK 1760/23, III OSK 1759/23, III OSK 2199/23). Tutejszy Sąd podziela stanowisko skarżącej, że względy interesu społecznego można sprowadzić do realizacji woli ustrojodawcy wyrażonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz wypełniania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązków wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Znajduje ono oparcie m.in. w wyroku NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 6128/21. Przyjęcie za prawidłową wykładni przepisów przejściowych, zastosowanej przez KGP w kwestionowanej w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z [...] lipca 2022 r. nr [...], oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", polegającego na powielaniu przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych już raz uznanych za niekonstytucyjne. Ustawodawca próbuje bowiem przepisami przejściowymi ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą też ustawodawcę. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, oznaczają konieczność uwzględnienia - przy wykładni przepisu art. 115a u.P. - wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zwracały na to uwagę nie tylko sądy administracyjne w orzeczeniach, ale także sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu nowelizacji u.P. dokonanej ustawą zmieniającą. Wskazał bowiem, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. orzeczenia TK. Skoro wyrok Trybunału usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią orzeczenia TK. Zdaniem Sądu w składzie tu orzekającym, wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uwzględniającego wyrok Trybunału oraz linię orzeczniczą sądów administracyjnych, ukształtowaną po wydaniu tego orzeczenia, nie może prowadzić do naruszenia prawa w kontekście brzmienia art. 115a u.P. i art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sądy wyjaśniły jak ww. przepisy należy interpretować w świetle wyroku TK (vide wyroki NSA z 31 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 898/22 i z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 905/23). Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do jej podstawy prawnej, bowiem celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej ze względu na jej istotną wadliwość, lecz ze względu na wystąpienie innych przesłanek (vide wyroki NSA z 18 września 2019 r., sygn. I OSK 2893/17 i z 18 września 2025 r., sygn. akt III OSK 641/25). Nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, która nie uwzględnia wyroku TK oraz prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie przemawia interes społeczny. Istnienie słusznego interesu strony jako przesłanka do uruchomienia trybu z art. 154 k.p.a. musi być rozważana w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których została wydana ostateczna decyzja. W tym aspekcie ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, iż za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W zaskarżonej decyzji KGP nie przeanalizował w sposób prawidłowy, czy w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., tj. "interes społeczny" lub/i "słuszny interes strony", niezasadnie przyjmując, że zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. nie jest uprawnione w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Tymczasem w ramach przesłanki "interesu społecznego" trzeba rozważyć, czy społecznie pożądane jest takie postępowanie organów władzy publicznej, aby prawa pracownicze nie były przestrzegane i wynagrodzenie (ekwiwalent urlopu jako równoważnik wynagrodzenia) nie zostało w całości wypłacone przez brak zrekonstruowania derogowanej części art. 115a u.P. w oparciu o wykładnię przyjętą przez Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wedle tej wykładni, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.P. ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za 1 dzień roboczy, posługując się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wynoszącym 1/21. Skoro orzeczenie TK usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że organy Policji powinny stosować art. 115a u.P w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. W przeciwnym razie doszłoby do powtórzenia rozwiązań niekonstytucyjnych, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 6 i art. 7 k.p.a., na które powołał się KGP. Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać przywoływana przez organ Policji w obu instancjach, a wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., zasada trwałości decyzji administracyjnej, gdyż nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. W konsekwencji zaskarżona decyzja KGP z [...] lipca 2025 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja KGP z [...] maja 2025 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 154 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego zasadnym było wyeliminowane ich z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę, KGP uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (radcy prawnego) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).