II SA/Wa 1749/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Cichoń, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego oraz nagrody rocznej oddala skargę

W piśmie z dnia 5 maja 2025 r. zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023", a określonym również przez wnioskodawcę jako "przedsądowe wezwanie do zapłaty" M.S. wezwał Komendanta Szkoły Policji w [...] do wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące: styczeń i luty 2023 r. w wysokości 655,14 zł za każdy miesiąc. Dodatkowo zwrócił się o wypłatę wyrównania odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że do wypłaty jego uposażenia za wskazane okresy posłużono się kwotą bazową z ustawy budżetowej z 2022 r. oraz mnożnikiem z 2022 r. zamiast należnych kwot za 2023 r. Wnioskodawca podniósł, że brak odpowiedzi lub odpowiedź negatywna będą skutkować skierowaniem sprawy na drogę sądową. W związku z powyższym Komendant Szkoły Policji w [...] , uznając powyższe pismo za wniosek o wypłatę wyrównania uposażenia za miesiące: styczeń i luty 2023 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] odmówił stronie wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące: styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że strona została zwolniona ze służby z dniem [...] lutego 2023 r. i otrzymała uposażenie za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłaty. W piśmie z dnia 15 czerwca 2025 r. M.S. złożył do Komendanta Głównego Policji odwołanie od decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2025 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz wydanie decyzji przyznającej stronie prawo do wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant Główny Policji po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko organu I instancji co do odmowy wyrównania wynagrodzenia oraz jego wypłaty, gdyż w jego ocenie art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. 2023 r., poz. 256, dalej jako: ustawa budżetowa na rok 2023) oraz art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. 2022 r., poz. 2666) wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r., tj. że w tym okresie stosuje się do obliczenia uposażenia kwotę bazową ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 r. z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270) tj. kwotę 1614,69 zł, i w związku z powyższym przepisy te nie pozostawiają miejsca do dowolnej interpretacji, zatem należy zastosować się wprost do wskazanego brzmienia przepisu. Organ podkreślił, że art. 41 ust. 1-3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 r. korzysta z domniemania konstytucyjności. Do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Oznacza to, że Komendant Główny Policji nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, który to przepis jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Brak jest przesłanek prawnych od odstąpienia, w myśl żądania strony, od stosowania art. 41 ust. 1-2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 r. Jednocześnie ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2025 r. M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...], wnosząc o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji, zobowiązanie organu do wypłaty należnych świadczeń, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, bowiem przepis ten wprowadzał nową kwotę bazową od dnia 1 marca 2023 r., a w ust. 3 zawarto mechanizm jej wyrównania za okres styczeń-luty 2023 r. W praktyce funkcjonariusze pozostający w służbie po 1 marca 2023 r. otrzymali wyrównanie za te miesiące, natomiast funkcjonariusze, którzy przeszli na emeryturę przed tą datą - jak skarżący - takiego wyrównania nie otrzymali. Tym samym skarżący wykonywał te same obowiązki, co jego współpracownicy w tym samym czasie (styczeń-luty 2023 r.), a otrzymał niższe wynagrodzenie. Powoduje to naruszenie zasady równości wobec prawa. 2. art. 32 Konstytucji RP - zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Zdaniem skarżącego, odmienne traktowanie funkcjonariuszy o identycznym statusie (pełniących służbę w styczniu i lutym 2023 r.), wyłącznie na podstawie daty odejścia ze służby, stanowi niedopuszczalną dyskryminację. Ponadto, zdaniem skarżącego, brak wyrównania oznacza nie tylko uszczuplenie jego uposażenia, ale również zaniżenie podstawy naliczenia emerytury przez ZER MSWiA, co skutkuje długoterminową szkodą finansową. Skarżący podkreślił, że waloryzacja od 1 stycznia 2023 r. została przyznana m.in. nauczycielom, sędziom i prokuratorom. Natomiast funkcjonariusze Policji odchodzący w okresie styczeń-luty 2023 r. zostali wyłączeni z mechanizmu wyrównawczego. W ocenie skarżącego, jest to działanie niesprawiedliwe i arbitralne, pozbawione racjonalnych podstaw i proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2026 r. skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego jako niedopuszczalnego z uwagi na brak właściwości organów administracji publicznej do rozpoznania niniejszej sprawy, ewentualnie – w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy sąd powszechny. Skarżący podniósł, że niniejsza sprawa nie dotyczy wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym, lecz rozstrzygnięcia sporu o roszczenie pieniężne wynikające ze stosunku prawnego o charakterze zbliżonym do stosunku pracy. W złożonym na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe twierdzenia, żądania i wnioski skarżącego, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji obydwu instancji, ewentualnie o ich uchylenie i umorzenie postepowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wniósł również o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w piśmie orzeczeń i zarządzeń sądów powszechnych i administracyjnych, pozwu o zapłatę oraz decyzji administracyjnych, podnosząc m.in., że przeprowadzenie powyższych dowodów jest niezbędne do wykazania, że właściwe do rozpoznania tożsamych roszczeń są sądy powszechne, zaś droga administracyjna jest niedopuszczalna. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Sąd postanowił dopuścić dowód z pozwu o zapłatę z dnia [...] listopada 2025 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] marca 2026 r. Pozostałe wnioski dowodowe Sąd oddalił, uznając, że ich przeprowadzenie nie przyczyni się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w szczególności mając na względzie, że powoływane dokumenty nie dotyczyły postępowania w sprawie wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zawarty w piśmie procesowym z dnia 23 marca 2026 r. wniosek ewentualny o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego nie został przez sąd rozpoznany, bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) nie przewidują składania przez strony wniosków o charakterze warunkowym. Wziąwszy natomiast pod uwagę, że zarówno we wspomnianym wniosku, jak i na dalszym etapie postępowania, skarżący nie wyraził w sposób jednoznaczny woli złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, Sąd nie nadawał tak sformułowanemu wnioskowi dalszego biegu. Odnosząc się następnie do najdalej idących zarzutów, podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania przed Sądem, związanych z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, w sytuacji gdy strona żąda od organu dokonania czynności materialno-technicznej (np. wypłaty określonej należności), organ uwzględniając takie żądanie może poprzestać na dokonaniu owej czynności, tj. na wypłacie dochodzonej kwoty. W sytuacji jednak, gdy organ nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku, musi swój pogląd wyartykułować w formie stanowczego rozstrzygnięcia przybierającego zwykle postać decyzji administracyjnej. Gdyby tego nie uczynił, pozbawiłby stronę prawa do sądu. Nie sposób pomijać też tego, że niezależnie od sposobu załatwienia żądania strony (czy to w formie czynności materialno-technicznej czy w formie decyzji), działania organu podejmowane są zawsze w ramach konkretnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie nie budzi natomiast wątpliwości, że wypłata uposażenia, czy innych należności związanych ze zwolnieniem ze służby (także ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa wypłaty uposażenia, czy innych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 575/11 oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Stanowisko to odwołuje się do treści uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 4/13, w której podniesiono, iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03 uznał, że jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3037/19). Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13). Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego organ miał podstawy i był obowiązany do prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, skoro nie znalazł podstaw do wypłaty żądanych świadczeń w żądanej przez wnioskodawcę wysokości. Istotnie w treści wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2025 r. zawarte zostało sformułowanie, że stanowi on "przedsądowe wezwanie do zapłaty", jednak zdaniem Sądu organ prawidłowo zidentyfikował istotę zawartego w tym wniosku żądania. Otóż, wniosek z dnia 5 maja 2025 r. stanowił żądanie wypłaty przez organ Policji wyrównania należności związanych z pełnieniem przez funkcjonariusza służby w Policji, tj. wypłaty ich w wyższej wysokości niż wypłata dokonana przez organ. Tego rodzaju sprawa, jako dotycząca należności związanych z istniejącym pomiędzy skarżącym a organami Policji stosunkiem służbowym stanowi sprawę administracyjną, która winna zostać rozpatrzona merytorycznie przez organ w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy żądanej wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz innych świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby. W sprawie brak było zatem podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył przepisy procesowe k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie uwzględnienia żądania skarżącego. Nie sposób przyjąć, by w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o dokonanie stosownej wypłaty organ powinien postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania lub wszczęte postępowanie umorzyć. Pamiętać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Okoliczność, że skarżący, składając wniosek z dnia 5 maja 2025 r., nie był już funkcjonariuszem Policji nie zmienia ustaleń Sądu, bowiem sprawa nie dotyczy wydania rozkazu personalnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia, czy ustalenia nowego uposażenia (co może mieć miejsce tylko w odniesieniu do funkcjonariusza), ale żądania wypłaty wyższej wysokości należności związanych ze zwolnieniem ze służby, które zostały przez organ wypłacone w ściśle określonej wysokości. Organ miał obowiązek rozstrzygnąć w tym zakresie decyzją administracyjną, co prawidłowo nastąpiło w tej sprawie. Organ nie miał jednocześnie ze względu na przedstawione wyżej argumenty podstaw do umorzenia postępowania z wniosku skarżącego w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela zatem w tym zakresie zarzutów skargi. Stanowiska Sądu nie zmienia powołanie się przez pełnomocnika skarżącego na wydawane w innych sprawach orzeczenia sądów powszechnych i administracyjnych. W świetle powyższego bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżący, składając wniosek z dnia 5 maja 2025 r., nie wskazał, że domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz określił swoje żądanie jako przedsądowe wezwanie do zapłaty, deklarując wystąpienie z powództwem do sądu powszechnego. Jak wskazano już wyżej, wniosek skarżącego zawierał wprost wyrażone żądanie wypłaty wyrównania uposażenia oraz świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji, co w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do wypłaty żądanej wyższej wysokości świadczeń, zobowiązywało do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty. Podsumowując tę część rozważań, należy podkreślić, że wniosek skarżącego z dnia 5 maja 2025 r. zainicjował konkretne postępowanie administracyjne, które dotyczyło żądania strony. Postępowanie to mogło zakończyć się albo w drodze dokonania przez organ wypłaty dochodzonej kwoty, albo – w razie negatywnego stanowiska organu wobec żądania – w drodze decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku. Stąd też, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w stanie faktycznym tej sprawy istniały podstawy formalno-prawne do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela tym samym stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Wa 1719/25. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., natomiast do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022. Bezspornie zatem z treści przywołanych przepisów wynika, iż uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. ustala się przy zastosowaniu kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2022 r. tj. rok wcześniejszy. Dopiero uposażenia za kolejne miesiące muszą być ustalane przy zastosowaniu kwoty bazowej uwidocznionej w ustawie budżetowej na aktualny tj. 2023 r. Skoro więc skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2023 r., to w związku z treścią przywołanych przepisów, przewidziane ustawą budżetową na 2023 r. podwyższenie uposażenia w kolejnych miesiącach 2023 roku go nie obowiązywało. Uposażenie, jakie otrzymał za styczeń i luty 2023 r. w wysokości powiązanej z wysokością kwoty bazowej ustalonej ustawą budżetową na rok 2022 r., było więc ustalone w sposób poprawny. Nie zachodziła tym samym ani konieczność ani możliwość jego wyrównywania. Organ, wydając zaskarżoną decyzję, działał więc zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Związany był w tym zakresie treścią art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Organy prawidłowo zatem zastosowały wyżej powołane przepisy i zasadnie odmówiły skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Sąd stoi przy tym na stanowisku, że skarżący otrzymał uposażenie za styczeń i luty 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy Policji, którym za służbę w styczniu i lutym 2023 r. przysługiwało prawo do otrzymania uposażenia. Wysokość uposażenia, wobec wszystkich bez wyjątku uposażeń wpłacanych za styczeń i luty 2023 r., zawsze była bowiem zdeterminowana dla wszystkich funkcjonariuszy taką samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1614,69 zł w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Dodać również należy, że ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywania naliczeń a następnie wyrównania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Jak zasadnie zauważył organ, dopóki określony przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to podlega on stosowaniu. Skoro skarżony organ, będąc związanym zasadami praworządności, legalizmu oraz dyscypliną finansów publicznych orzekł w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, (które to prawo korzysta z zasady domniemania konstytucyjności) to nie sposób z tego faktu czynić organowi zarzutu. W polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa, domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Z powyższych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów zawartych w skardze i pismach procesowych skarżącego oraz uznał, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a następnie prawidłowo zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.