II SA/Wa 1701/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku A.G. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z [...] września 2017 r. o zastosowanie wobec niego art. 8a ww. ustawy, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Wnioskodawca pismem z [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: [...] września 2017 r.) wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, że w dniu [...] października 1984 r. rozpoczął służbę w Milicji Obywatelskiej, następnie kontynuował ją w Wyższej Szkole Oficerskiej w L. oraz Akademii Spraw Wewnętrznych. Poinformował, że pod koniec 1989 r. złożył raport z prośbą o wyrażenie zgody na podjęcie przez niego pracy w nowo powstającej Policji i od dnia [...] maja 1990 r. rozpoczął służbę w Komisariacie Dzielnicowego Urzędu Spraw Wewnętrznych W. [...], a następnie od dnia [...] sierpnia 1990 r. w Komisariacie Policji Komendy Rejonowej Policji W. [...]. Wnioskodawca stwierdził również, że jego naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej i Akademii Spraw Wewnętrznych nie można traktować jako służby w Służbie Bezpieczeństwa, tym bardziej, że chciał rozpocząć pracę w Policji. Zaznaczył także, że wypełnił przesłanki dotyczące rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, ponieważ w 2008 r. właściwa komisja lekarska wydała orzeczenie, w którym zaliczono go do I grupy inwalidzkiej i wskazano, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Wnioskodawca dodał, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych był wielokrotnie ranny, zaś powstały u niego trwały uszczerbek na zdrowiu potwierdza realizowanie zadań z narażeniem zdrowia i życia. Nadmienił, że cierpi na nieuleczalną chorobę, tj. stwardnienie rozsiane, która wymaga stałej rehabilitacji i opieki lekarskiej. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Minister, przywołując treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, że podane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Jak stwierdził organ, z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Rejonowej Policji W. [...] w dniu [...] lutego 1995 r. i ma ustalone prawo do renty inwalidzkiej, której wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Z kolei z pisma z [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] maja 1990 r. Podał, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 6 miesięcy i 16 dni, zaś całkowity okres służby ww. wynosi 10 lat, 1 miesiąc i 23 dni, tj. od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] lutego 1995 r. Zdaniem organu w zaistniałej sytuacji z uwagi na to, że znaczna część służby wnioskodawcy (około 35 %) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister wyjaśnił, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas można by uznać za "krótkotrwałą". W związku z tym, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest, w ocenie organu, odmówienie zastosowania wobec wnioskodawcy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym Sąd wskazał, że podziela wykładnię Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Sąd uznał, że w sytuacji, gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. W orzeczeniu wskazano, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą", czy "epizodyczną". W ocenie Sądu, ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. W związku z powyższym nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Dalej Minister wskazał, że jak podał Sąd w ww. wyroku "(...) skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja (...) odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny". W tym stanie rzeczy, na co zwrócił uwagę organ, zdaniem Sądu, z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Minister przywołał ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, zgodnie z którym "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie aż 1/3) całego okresu służby". Zdaniem Ministra, ponieważ – jak wskazano powyżej – obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra. W uzasadnieniu skargi stwierdził między innymi, że okres nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej w L. oraz Akademii Spraw Wewnętrznych "nie może zawierać znamion przypisania mi służby totalitarnemu państwu". Podkreślił, że służył później w Policji, w czasie służby odniósł liczne obrażenia skutkujące przyznaniem I grupy inwalidzkiej w związku z tą służbą. Skarżący podkreślił, że przywołane przez organ wyroki Sądów nie dotyczyły jego osoby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wobec dokonanych ustaleń argumenty zawarte w skardze należy uznać za bezzasadne. W dniu [...] marca 2021 r. wpłynęło do Sądu (drogą mailową) pismo pełnomocnika skarżącego z [...] marca 2021 r., w którym pełnomocnik podtrzymała skargę wniesioną przez skarżącego i oświadczyła, że decyzja została zaskarżona w całości. Jak podała, obok zarzutów wskazanych przez skarżącego, zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80 i art. 84 § 1, art. 86, art. 107 § 3 Kpa. oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8a, art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. We wspomnianym piśmie przedstawiła argumentację na rzecz sformułowanych w nim zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a. W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że nie spełnia on przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja (...) odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny. Organ dokonując oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie powołał się również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że przy ocenie tego typu spraw należy mieć na uwadze stanowisko NSA zawarte w tych orzeczeniach, jednak w ocenie Sądu nie zastosował się do przedstawionej wykładni uwzględniając jedynie stanowisko NSA, że "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie aż 1/3) całego okresu służby". Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - świadczenia zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jednak zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa, gdyż niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia 31 października 1986 r. do 15 maja 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, należy poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazane okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. W tym miejscu warto podkreślić, że w zaskarżonej decyzji z uwagi na niespełnienie przez skarżącego kryterium krótkotrwałości służby Organ odstąpił od oceny rzetelności służby oraz szczególnie uzasadnionego przypadku, co stoi w oczywistej sprzeczności z wyżej przedstawioną wykładnią art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez NSA. Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny ponad 30-letniej służby skarżącego, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie rozważyć czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 1