II SA/Wa 1662/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego – oddala skargę –

Zaskarżoną do tutejszego Sądu Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako organ II instancji, Prezes) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. (dalej Dyrektor, organ I instancji) z dnia [...] lutego 2020 r., orzekającą o obowiązku zwrotu przez M. C. (dalej jako skarżący, wnioskodawca) kwoty 16 020,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].03.2017 r. do [...].11.2019 r. Podstawą decyzji organu II instancji był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm., zwanej dalej; ustawą o Agencji) oraz art. 48d ust. 1, 12 i 13 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm., zwanej dalej: ustawą o zakwaterowaniu). W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy: M. C. w dniu [...].03.2017 r. złożył do Dyrektora wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które zostało mu przyznane od dnia [...].03.2017 r. i wypłacane comiesięcznie do dnia [...].05.2017 r. (w łącznej kwocie 1 620,00 zł). Następnie na kolejny wniosek skarżącego z dnia [...].06.2017 r., w związku z wyznaczeniem na stanowisko służbowe w garnizonie D., organ I instancji wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe od dnia [...].06.2017 r. do dnia [...].11.2019 r. (w łącznej kwocie 14 400,00 zł). W dniu [...].01.2020 r. organ I instancji powziął informację, że skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. nr [...] z dnia [...].03.2009 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 16 512,00 zł. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy Dyrektor, pismem z dnia [...].01.2020 r., wezwał skarżącego do zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].03.2017 r. do [...].11.2019 w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu [...].01.2020 r. Skarżący nie zwrócił żądanej kwoty, co spowodowało wszczęcie z urzędu przez organ I instancji postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a następnie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. orzekającej o obowiązku zwrotu przez M. C. kwoty 16 020,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].03.2017 r. do [...].11.2019 r. W wydanej decyzji organ I instancji stwierdził, że wypłata świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącego następowała pomimo, iż nie przysługiwało mu prawo do zakwaterowania z uwagi na fakt skorzystania z jednej z form pomocy z wykorzystaniem środków publicznych, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. M. C. wniósł odwołanie do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego za pośrednictwem organu I instancji. W wyniku rozpoznania odwołania została wydana opisana wyżej decyzja z dnia [...] czerwca 2020r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W myśl art. 21 ust. 2 prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania: - przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na czas pełnienia służby, - przydziału miejsca w internacie (kwaterze internatowej), - wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Bezsporne w sprawie było, że M. C., będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. nr [...] z dnia [...].03.2009 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 16 512,00 zł. Zdaniem organu, zaistniała negatywna przesłanka wypłacenia skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Organ zaznaczył, że takie stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt II SA/Wa 690/19 z dnia 18 września 2019 r. oraz o sygn. akt II SA/Wa 2075/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wypłacając skarżącemu pomoc finansową w wysokości 16 512,00 zł. Państwo udzieliło mu pomocy na uzyskanie domu jednorodzinnego. Choć w dacie nabycia tego świadczenia skarżący nie pełnił zawodowej służby wojskowej, to okoliczność ta nie mogła nie mieć wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji. Decydujące znaczenie ma - zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu - sam fakt otrzymania pomocy finansowej, co skutkuje tym, że żołnierzowi nie przysługuje w ogóle prawo do zakwaterowania, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zaspokojone zostały potrzeby mieszkaniowe żołnierza. W przeciwnym razie realizacja prawa do zakwaterowania m.in.: w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego byłaby nadużyciem pomocy ze środków budżetu Państwa na ten sam cel. Dlatego organ I instancji prawidłowo ustalił, że wypłata ww. żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego od [...].03.2017 r. do [...].11.2019 r. następowała nienależnie. Ustosunkowując się zarzutów odwołania organ II instancji podkreślił, że co do zasady uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom Policji i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, gdyż charakter tych uprawnień jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. Dlatego też odmienne traktowanie pomocy finansowej, określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz Policji (dobrowolnie) kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 lutego 1997 r. (sygn. akt P 4/96) osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Zatem wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną istotną cechą, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy i funkcjonariuszy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. Natomiast fakt fluktuacji w służbach mundurowych, który jest zjawiskiem częstym, nie jest podstawą do odstępstwa od ww. zasad, czy też uznania, jak w oczekuje skarżący, że taka pomoc nie została udzielona. Na gruncie ustawy o Policji skarżący traktowany jest jako osoba, której potrzeby zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Skoro zaistniała negatywna przesłanka, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, to w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu należało wydać decyzję orzekającą o obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty 16 020,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].03.2017 r. do [...].11.2019 r. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżono w całości decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2020 r. Zaskarżonej Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa: 1. materialnego, mające wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm., dalej zwanej "ustawą o zakwaterowaniu"), poprzez jego niewłaściwą, rozszerzającą wykładnię i uznanie, że prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych może nastąpić tylko jeden raz oraz, że wyłączone z tego uprawnienia są osoby które korzystały już z pomocy publicznej w ogóle nawet jeżeli uzyskana pomoc nie była związana z pełnieniem zawodowej służby wojskowej mimo, iż przesłanka ta nie jest znana ustawie; 2) art. 21 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez dowolne pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka obowiązuje na gruncie ustawy o zakwaterowaniu; 3) art. 48 d ust. 12 w zw. z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez uznanie, że w przedmiotowym przypadku Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. zobowiązany był do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu świadczenia mieszkaniowego za okres [...].03.2017 r. do [...].11.2019 r., mimo iż nie były ku temu spełnione przesłanki ustawowe. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej Decyzji Organu I Instancji podjętej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. Mając wskazane uchybienia na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej jako ustawa o zakwaterowaniu), żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane na jego wniosek w jednej z następujących form (art. 21 ust. 2): 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierz służby stałej ma prawo wyboru jednej z trzech form zakwaterowania (art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu), natomiast żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (art. 21 ust. 4). Dopiero w przypadku braku możliwości przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej ma prawo wyboru skorzystania z jednej z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek (art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu): 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.; 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 5. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 6. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. W przedmiotowej sprawie bezsporne było, że skarżący przed podjęciem zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 16 512 zł. Zdaniem Sądu, skoro prawo Skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało już docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, nie może skutecznie, ponownie, ubiegać się o realizację tego prawa po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej. Wypłacając skarżącemu ekwiwalent pieniężny na zakup domu, Państwo udzieliło mu pomocy w zamian za realizację prawa do kwatery. Okoliczność ta ma zasadniczy wpływ na ocenę kontrolowanej decyzji, czyniąc ją prawidłową. Skoro bowiem, zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, skarżący otrzymał ekwiwalent pieniężny na zakup mieszkania, organ nie mógł pozytywnie rozpatrzyć jego wniosku o (w istocie ponowny) przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Tym samym organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do kwatery. Kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy poprzez użycie zwrotu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów, dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy, wyrażonym w art. 21 ust. 6 ww. ustawy, było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne niezależnie od tego, podczas której ze służb prawo to zrealizowały. Nie mogło zostać zaakceptowane stanowisko skarżącego, że w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w formie przydziału kwatery, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy w formie ekwiwalentu pieniężnego, wypłaconego w zamian za rezygnację z kwatery podczas pełnienia służby w Policji. Taka interpretacja przepisu art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z jego treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości wielokrotnego korzystania z pomocy Państwa. Analogiczne stanowisko wyraził tutejszy Sąd Administracyjny w sprawie o sygn II SA/Wa 690/19 oraz w sprawie II SA/Wa 2075/19 (powoływanych zresztą przez organ). Sąd nadal podtrzymuje stanowisko, wyrażone w cytowanych wyrokach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.