II SA/Wa 1410/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. E. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej - oddala skargę -

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. E. decyzją z [...] maja 2020 r. (nr [...]), Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości 80.196,33 zł. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Z. E. w dniu [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2017). Wnioskodawca podał, że rozkazem personalnym Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, w wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upływa z dniem [...] stycznia 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby skarżący posiadał 18 lat, 5 miesięcy i 24 lat wysługi wojskowej. Z. E. wskazał do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień [...] grudnia 2017 r., w którym członkami jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy były: M.E. (żona skarżącego) oraz dwójka ich wspólnych małoletnich dzieci (U. E. i E. E.) Organ I instancji w decyzji z [...] kwietnia 2020 r. podał, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymania odprawy mieszkaniowej o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i nie zachodzą negatywne okoliczności wymienione w art. 23 ust. 9 ustawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, uwzględnił jedną normę. Organ podniósł, że wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej jest poprzedzone oceną oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany we wniosku, jednakże z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia. Małżeństwo M. E. i Z. E. zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...]. Zgodnie z tym orzeczeniem, miejsce pobytu dzieci zostało ustalone przy matce. Biorąc to pod uwagę, nie mogą zostać uwzględnione do ustalenia kwoty odprawy, normy na byłą żonę i ich dzieci. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych przez bezzasadne nieuwzględnienie wszystkim należnych mu norm, w dniu przez niego wskazanym oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Odwołujący się podniósł, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2015 r., nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wynika z niego jednoznacznie, że przy ustalaniu ilości norm należnych żołnierzowi, (a w konsekwencji wysokości odprawy mieszkaniowej) dla żołnierza, który został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, organ musi uwzględnić dzień wskazany przez żołnierza, a nie jego sytuację rodzinną z dnia wydania decyzji. W konsekwencji nie mógł pominąć norm na jego ówczesną żonę oraz wspólnie zamieszkałe dzieci. Skarżący podkreślił, że w dniu przez niego wskazanym ([...] grudnia 2017 r.) pozostawał w związku małżeńskim i zamieszkiwał z dwójką małoletnich dzieci, co prowadzi do wniosku, że Dyrektor Oddziału Agencji Mienia Wojskowego w [...] zobowiązany był ustalić wysokość odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem pięciu norm należnych żołnierzowi (skarżącego i członków jego rodziny). Z. E. dodał, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że na mocy wyroku rozwodowego przysługuje mi prawo do stałych, nieograniczonych kontaktów z dziećmi, co oznacza, że dzieci mogą "realnie nawet stale przebywać u żołnierza, a jedynie oficjalnie miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania matki". Zatem uregulowanie miejsca zamieszkania dzieci przy matce może być w rzeczywistości jedynie fikcją prawną. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 231 ze zm.) oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 pkt 1 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w myśl art. 23 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych odprawa mieszkaniowa przysługuje m. in. żołnierzowi stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (z wyłączeniem przypadków o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy), o ile nabył prawo do emerytury wojskowej (renty inwalidzkiej) lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego przytoczył również treść przepisów prawnych dotyczących sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej (art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy). Organ II instancji stwierdził, że w świetle tych przepisów, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw prawnych do uwzględniania przy wyliczeniu odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, więcej niż jednej normy powierzchni użytkowej. Przyjęcie dla określenia kwoty odprawy mieszkaniowej również normy na byłą żonę oraz dwójkę dzieci wnioskodawcy (skarżącego), byłoby sprzeczne z celem odprawy mieszkaniowej, jakim jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (por. wyrok SN z 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10, lex nr 110285). Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że kluczowe znaczenie ma okoliczność, że skarżący i M. E. nie są już małżeństwem, a w wyroku z dnia [...] stycznia 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] ustalił miejsce pobytu małoletnich dzieci przy matce. W konkluzji organ odwoławczy podał, że wypłata skarżącemu odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem normy na jego byłą żonę oraz na dwójkę ich dzieci, które wyrokiem sądu mają ustalone miejsce pobytu przy matce, byłaby sprzeczna z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Przepisy art. 47 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy, nie odwołują się do incydentalnego (krótkotrwałego) przebywania dziecka w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez żołnierza, tylko do okoliczności trwałego wspólnego zamieszkiwania z żołnierzem (tzn. sytuacji, gdy lokal ten stanowi centrum spraw życiowych dziecka i żołnierza). Na poparcie tego stanowiska organ odwołał się do wyroku NSA z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17. Odmienna interpretacja prawa pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, a wręcz nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa do tej odprawy. Z. E. w skardze na tę ostateczną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego. Skarżący powołał się na brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy sprzed i po nowelizacji dokonanej ustawą z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1322) i stwierdził, że sposób zmiany tego przepisu wskazuje, że ustawodawca "odszedł" od obliczania norm "aktualnych" dla żołnierza na dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a pozostawił dla niego korzystniejsze uprawnienie, polegające na wyborze dnia według którego chce, aby naliczono mu przysługujące normy. W konsekwencji stwierdził, że dla ustalenia odprawy mieszkaniowej znaczenie ma oświadczenie wnioskodawcy o liczbie członków rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem dnia przez niego wskazanego (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Skarżący w oświadczeniu z [...] stycznia 2020 r. wskazał, że członkami jego rodziny o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy, są żona oraz dwójka małoletnich dzieci. Organ nie mógł pominąć tego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W zaskarżonej do Sądu decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego przyznał skarżącemu odprawę mieszkaniową według normatywu nieuwzględniającego jego byłej żony i ich dzieci. Organ argumentował, że obliczanie wysokości odprawy mieszkaniowej z wykorzystaniem norm na M., U. i E. E., które w dacie nabycia uprawnień do odprawy nie są już członkami rodziny wspólnie zamieszkałymi (art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy) kłóci się z celem, jakiemu służy odprawa mieszkaniowa. Skarżący wywodził natomiast, że dla ustalenia odprawy mieszkaniowej znaczenie ma oświadczenie wnioskodawcy o liczbie członków rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem dnia przez niego wskazanego (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego powodu organ nie mógł pominąć jego oświadczenia, w którym wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. członkami jego rodziny o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy, była żona M. E. oraz dwójka małoletnich dzieci. Sąd nie podziela tego zapatrywania skarżącego, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że z przepisów art. 21 ust.1, art. 21 ust. 6, 23 ust. 1 pkt b i art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że odprawa mieszkaniowa jest jedną z przewidzianych tą ustawą form zaspokojenia przysługującego żołnierzowi, w tym żołnierzowi, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, prawa do zakwaterowania. Tę oczywistą tezę potwierdza orzecznictwo sądowe. Np. w wyroku z 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 (lex nr 110285) Sąd Najwyższy stwierdził, że celem odprawy mieszkaniowej, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Chodzi więc niewątpliwie o zaspokojenie aktualnych potrzeb mieszkaniowych istniejących po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę). Wysokość odprawy powinna być adekwatna do potrzeb mieszkaniowych uprawnionego, co prowadzi do równie oczywistego wniosku, że te potrzeby mają być oceniane według stanu faktycznego zaistniałego po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę), nie zaś według stanu faktycznego poprzedzającego to przejście. Wówczas odprawa mieszkaniowa może zmienić swój cel i przeznaczenie, stać się po części dodatkową gratyfikacją, nie mającą związku z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Według art. 26 ust. 3 tej ustawy, członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Z przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika natomiast, że odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem m. in. maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 oraz ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Zdaniem Sądu, zawarte w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy określenie mówiące o "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", należy interpretować w ten sposób, że ten dzień nie może być dniem dowolnie wskazanym przez żołnierza, przypadającym w jakimkolwiek momencie pełnienia służby, przed nabyciem prawa do odprawy mieszkaniowej. Wysokość odprawy mieszkaniowej dla żołnierza zawodowego odchodzącego ze służby na emeryturę należy ustalać według normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszalnego, przysługującej żołnierzowi w dniu przez niego wskazanym, przypadającym na czas po odejściu ze służby. Z tego powodu nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że skoro art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy jest jednoznaczny, to organ nie mógł odwołać się do innych reguł wykładni, niż wyłącznie wykładnia językowa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, dotyczącym odprawy mieszkaniowej, stwierdził m. in. "przyznanie przez organy i Sąd I instancji pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia (...) nie może być uznane za dowolne (...)". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m. in., że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane według tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). W takiej sprawie jak rozpatrywana nie można pominąć celu odprawy mieszkaniowej, jakim jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Należy zresztą zauważyć, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy nie pomija językowego znaczenia tego przepisu lecz stanowi jego uzupełnienia za pomocą reguł celowościowych. Sąd nie kwestionuje bowiem prawa żołnierza do wskazania dnia według którego ustala się podstawę ustalenia prawa do odprawy. Dodaje jedynie, że nie może być to dzień dowolnie wskazany, taki, w którym żołnierzowi przysługiwały normy mieszkaniowe, nie mające związku z jego obecnymi potrzebami mieszkaniowymi. To wszystko prowadzi do wniosku, że potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. W konkluzji Sąd stwierdza, że żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które istniały przed przejściem na emeryturę, (wtedy gdy pozostawał w związku małżeńskim), a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby (jak stwierdził Sąd Najwyższy). Jego uwzględnienie nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny tj. byłej żonie i ich dzieciom, które mają miejsce zamieszkania przy matce. Z tych względów zarzuty skargi są nieuzasadnione i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.