II SA/Wa 1661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Maria Werpachowska, , Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały-

Zarząd Dzielnicy [...] W. w dniu [...] czerwca 2017 r. podjął uchwałę nr [...], którą odmówił A. L. zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego W. W podstawie prawnej uchwały wskazano § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu [...] W. stanowiącego załącznik nr 7 do Uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420), w związku z § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLW1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonania zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725) oraz § 4 pkt 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09.07.2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132 poz. 3937 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż A. L. wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z zasobu mieszkaniowego W. Zainteresowany zamieszkuje w lokalu nr [...] na [...] piętrze przy ul. [...], który nie należy już do zasobu W. Mieszkanie ma powierzchnię użytkową 26,60 m2 (w tym mieszkalnej - 18 58 m2) i składa się z 2 pokoi, kuchni oraz łazienki. Zainteresowany prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe - więc na osobę przypada 18,58 m2 powierzchni mieszkalnej. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ([...]), a jego źródłem dochodu jest wynagrodzenie za pracę (zatrudniony na etat). Nie spełnia jednak przesłanek najemcy wrażliwego, o którym mowa w § 1 pkt 19a ww. uchwały Nr LVIII/1751/2009, ponieważ nie posiadał umowy najmu przedmiotowego lokalu zawartej z jednostką organizacyjną W. a zamieszkał w tym lokalu bez zgody właściciela – W., po wyprowadzeniu się byłego najemcy (osoby obcej). W 2011 r. wnioskodawca, jako osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego, został wezwany do jego opuszczenia i opróżnienia, ale w dniu [...] kwietnia 2012 r. przedmiotowy został zwrócony i przekazany dawnym właścicielom hipotecznym/spadkobiercom, którzy w dniu [...] września 2012 r. zawarli z wnioskodawcą umowę najmu przedmiotowego lokalu na czas nieoznaczony. Pismem z dnia [...] września 2016 r. obecny właściciel wypowiedział wnioskodawcy ww. umowę z miesięcznym okresem wypowiedzenia, z uwagi na planowany remont generalny, wymagający opróżnienia budynku na okres przekraczający rok. Organ wskazał na kryteria, zawarte w § 4 pkt. 1 uchwały Nr [...] (bezdomność, trudne warunki mieszkaniowe – przez które uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej) oraz podkreślił brak przesłanek, umożliwiających na podstawie § 5 ust. 2 odstąpienie od kryterium metrażowego. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W., zarzucając jej - naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: § 5 ust. 2 pkt. 3 lit. a i b uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez całkowite pominięcie przy rozpatrywaniu wniosku o przydział lokalu powołanych wyżej przesłanek przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, podczas gdy podstawa ta wyłącza stosowanie § 4 pkt 1 uchwały; art. 11 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, poprzez całkowicie niezasadną i nieznajdującą oparcia w treści przepisów odmowę przyznania lokalu socjalnego w sytuacji, gdy mieszkanie skarżącego znajduje się w stanie nie pozwalającym na zamieszkiwanie; art. 3 ust 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia prawo budowlane, z pominięciem przesłanek remontu wynikających z art. 3 ust. 8 tej ustawy; art. 10 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez błędne i całkowicie bezzasadne, nie znajdujące pokrycia w przepisach prawnych, zrównanie pojęć napraw koniecznych, przy których zapewnienie lokalu zamiennego spoczywa na właścicielu nieruchomości oraz pojęcia remontu, przy którym obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego spoczywa na właściwej gminie. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. 77 Kpa, poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegająca na przedstawieniu jedynie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego, a pominięciu okoliczności dla niego korzystnych, tj. okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącego oraz stanu technicznego nieruchomości i konieczności przeprowadzenia w niej remontu. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Argumentując żądanie odrzucenia skargi (art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) organ wskazał, iż skarżący wezwał Zarząd Dzielnicy do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na zmianę przepisów - ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 935) - wezwanie skarżącego organ potraktował jako skargę i przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nie znajdując znamion skargi zwrócił akta sprawy skarżącego. Argumentując żądanie oddalenia skargi organ podtrzymał ustalenia wskazane w uzasadnieniu uchwały z dnia 6 czerwca 2017 r. i wskazał na § 4 pkt 1 uchwały LVIII/1751/2009 Rady m.st Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy oraz wskazał na brak możliwości odstąpienia od kryterium metrażowego, na podstawie § 5 ust.2 ww. uchwały. Organ podkreślił, iż w przypadku skarżącego brak jest możliwości zastosowania przesłanek najemcy wrażliwego, gdyż skarżący nie posiadał umowy najmu zawartej z jednostką organizacyjną W., a mieszkał w lokalu bez zgody właściciela – W., po wyprowadzeniu się byłego najemcy (osoby obcej). Nadto, pismem z dnia [...] września 2016 r. obecny właściciel wypowiedział skarżącemu umowę najmu, z miesięcznym okresem wypowiedzenia, z uwagi na planowany remont budynku, wymagający jego opróżnienie na okres przekraczający rok, zaś skarżący ubiegał się o wynajem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, a nie o lokal socjalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem organ nie dokonał rzetelnego zbadania sprawy. Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. została wydana po dniu 1 czerwca 2017 r., zatem do skargi na tę uchwałę stosuje się przepisy art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym i dlatego nie ma tu konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów nie jest zasadne żądanie odrzucenia skargi. Niniejsza sprawa mieści się w kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podległych kognicji sądów administracyjnych, albowiem zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie (porównaj: uchwała NSA podjęta w składzie 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie I OSP 4/08 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 866/11 i wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 908/11; WSA w Olsztynie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 649/11; WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 9/10; WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 760/15). Dlatego skarga wymaga merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Procedowanie nad uchwałą w przedmiocie wyrażenia zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu nie jest wprost dokonywane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ nie jest w tego typu rozstrzygnięciach związany zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej i zasadą rzetelnego i dogłębnego rozpatrzenia sprawy. W art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nadto w § 22 ust. 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W. wyraźnie wskazano na obowiązek organu – dokonanie wnikliwej analizy wniosków. Niniejsza sprawa jest istotna w punktu widzenia skarżącego, albowiem dotyczy jego uprawnień mieszkaniowych, czyli jednej z podstawowych spraw bytowych człowieka. Tego typu sprawy nie mogą być załatwiane pobieżnie, ale wymagają szczególnej staranności i obiektywizmu oraz - co jest istotne dla wszelkich działań organów - działania w zgodzie zobowiązującymi przepisami prawa. Obywatel ma prawo oczekiwać od organu dokładnego i rzetelnego zbadania jego sprawy i dokonania przez organ zgromadzenia materiału potrzebnego do dokonania ustaleń, niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Ustalenia te z kolei powinny znaleźć miejsce w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej spawie organ naruszył obowiązek dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób mający niewątpliwie istotny wpływ na jej wynik. Po pierwsze nie wiadomo dlaczego organ autorytarnie uznał, iż w niniejszej spawie nie mają zastosowania przepisy § 5 ust. 2 pkt. 3 ppkt a) i b)uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. W aktach administracyjnych znajdują się liczne zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącego. Organ wskazał w tym zakresie jedynie na orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego nie dokonując żadnej analizy dokumentów dotyczących stanu zdrowia skarżącego a zatem organ nie wykazał dlaczego uznał, iż wyżej wskazany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Po drugie, niezależnie już od powyższego wytyku, w niniejszej sprawie nie wyjaśniono zakresu prac remontowych, które miały by stanowić podstawę do wypowiedzenia skarżącemu umowy najmu przez Spółkę "[...]". W aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] skierowane do w/w Spółki, zawierające istotne dla rozstrzygnięcia niniejszego zagadnienia pytania – o podstawę prawną wypowiedzenia umowy, czy dotyczące stanu technicznego budynku. Co prawda na pytania te Spółka odpowiedziała, jednakże udzielone odpowiedzi są niepełne i nie dają jasnej odpowiedzi o zakres remontu i stan techniczny budynku oraz nie dają jasnej odpowiedzi co do podstawy prawnej wypowiedzenia umowy najmu. Organ nie wymógł w tym zakresie na Spółce jasnych i precyzyjnych odpowiedzi. Brak jest zatem ustalenia czy remont jest wynikiem stanu budynku uniemożliwiającego jego zamieszkiwania i jaki jest także jego zakres – co konkretnie będzie remontowane. Z samej informacji, iż remont będzie trwał ponad rok oraz, iż brak jest aktualnej ekspertyzy technicznej budynku nic nie wynika. Takie braki w materiale dowodowym nie pozwalają na dokonanie ustaleń, które mogły by zaprzeczyć twierdzeniom skarżącego, iż mieszkanie nie nadaje się do zamieszkania. Z akt sprawy wynika, iż skarżący przedmiotowy lokal zajmował na podstawie prywatnej umowy najmu, zawartej w dniu [...] grudnia 2012 r. z właścicielem budynku – H. Z. Czynsz nie był wysoki. Nie wyjaśniono, czy po remoncie skarżący będzie mógł w tym lokalu nadal zamieszkiwać – czy wypowiedzenie dotyczy jedynie okresu remontu, czy stanowi całkowite rozwiązanie umowy najmu. Nadto nie wyjaśniono czy Spółka "[...]" jest właścicielem budynku przy ul. [...] i na jakiej podstawie prawnej nabyła tę własność, czy też jest właścicielem jedynie lokalu zajmowane przez skarżącego (w piśmie wypowiadającym najem z dnia [...] września 2016 r. Spółka wskazuje, iż nabyła własność przedmiotowego lokalu i planuje generalny remont budynku). W odpowiedzi na skargę organ podkreśla, iż skarżący nie żądał lokalu socjalnego, jednakże to właśnie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji należało wyjaśnić tę kwestię – co jest żądaniem skarżącego w kontekście bliżej niesprecyzowanego remontu. Organ, z uwagi na brak istotnych ustaleń (o czym wyżej) nie może obecnie skutecznie odwoływać się do powyższego argumentu. Nie wyjaśniono także czy stan majątkowy skarżącego umożliwia mu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własny zakresie, chociaż zgromadzono niektóre dokumenty dotyczące majątku skarżącego. Usunięcie tych wszystkich istotnych uchybień nie może nastąpić w postepowaniu przed sądem administracyjnym. Wyraźnie zaznaczyć w tym miejscu należy, iż sądy administracyjne w rozpoznawaniu spraw kierują się zasadą legalizmu, to znaczy, iż sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny). Zatem sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy – nie orzeka czy skarżącą należy zakwalifikować i umieścić na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego W., ale jedynie kontroluje prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego - a zatem bada także czy została zachowana zasada wyczerpującego zgromadzenia przez organ niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. Z tego powodu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgromadzony przez organ materiał dowodowy był dalece niewystarczający do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w drodze uchwały. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Zarząd Dzielnicy [...] W. dokona wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku niezbędnych ustaleń dowodowych i w zależności od ich wyniku, ponownie rozważy sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego. Z wyszczególnionych wyżej przyczyn uznać należy, iż zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności i dlatego zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku.