I OSK 1059/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. L., A. S. i C. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1069/17 w sprawie ze skargi U. L., A. S. i C. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 25 lutego 2014 r. nr LXIII/985/VI/2014 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem lokalowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

U. L., A. S. i C. W. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] lutego 2014 r., nr [...] w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] na lata 2014-2018 w części, tj. § 5 ust. 3 uchwały w związku z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynku objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], poprzez bezpodstawne ograniczenie skarżącym prawa nabycia lokalu stanowiącego przedmiot umowy najmu z Miastem [...], w drodze niegraniczonego przetargu, a także bezpodstawne i pozbawione kryteriów, a uzależnione od dyskrecjonalnej władzy organu, rozróżnienie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] na podlegające i niepodlegające sprzedaży. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m.in., że są lokatorami mieszkań znajdujących się przy ul. [...] w [...] odpowiednio: U. L. – lokalu nr [...], A. S. – lokalu nr [...], a C. W. – lokalu nr [...]. Skarżących łączą z Miastem [...] umowy najmu ww. lokali mieszkalnych. Tymczasem Rada Miasta [...] zaskarżoną uchwałą wyłączyła w sposób nieuzasadniony m.in. ww. lokale mieszkalne ze sprzedaży. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazano, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: "u.s.g."), a zaskarżona uchwała nie narusza interesów prawnych skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym postanowieniem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1069/17 odrzucił ww. skargę skarżących. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. W ocenie Sądu skarżącym nie przysługuje interes prawny w przedmiotowej sprawie. Tylko bowiem właściciel lokalu ma interes prawny w wykazywaniu, czy uchwała w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] i ograniczenia z niej wynikające dotyczą także jego nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił, że interes skarżących polegający na zamiarze wykupu lokali mieszkalnych w sytuacji, gdy Miasto [...] przeznaczy lokale mieszkalne skarżących do sprzedaży, jest interesem faktycznym. Podkreślił, że na gminie nie ciąży obowiązek sprzedaży lokalu na rzecz najemcy w sytuacji, gdy najemca wystąpi z wnioskiem o sprzedaż, chyba, że lokal znajdzie się w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży, a najemca spełnia kryteria w pierwszeństwie nabycia lokalu (art. 34 i 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Dlatego też nie można uznać, aby zaskarżona przez skarżących uchwała Rady Miasta [...] dotyczyła ich indywidualnie, a tym samym, aby mieli oni interes prawny w jej zaskarżeniu. Żaden przepis prawa nie gwarantuje bowiem sprzedaży lokalu gminnego na rzecz najemcy, o ile właściciel tego lokalu (Miasto) nie przeznaczy go do sprzedaży. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] został sporządzony i podany do publicznej wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, ani aby została złożona najemcom lokali oferta ich sprzedaży przez Miasto [...]. Nie można, w świetle powyższych wywodów, mówić również o ekspektatywie po stronie skarżących. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż po stronie skarżących nie istnieje jakikolwiek interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] na lata 2014-2015 w zw. z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie wyłączenia za sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach znajdujących się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], w sytuacji gdy w świetle całokształtu okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności posiadanego przez skarżących statutu najemców lokali mieszkalnych objętych ww. uchwałą oraz stałego partycypowania w kosztach związanych z ich utrzymaniem przez okres dziesiątek lat, a nadto uwzględniając przy tym obowiązujące w analizowanej materii przepisy prawa, to niewątpliwym w zasadzie winno być, iż skarżący posiadają pełen, realny i konkretny interes prawny w zaskarżeniu uchwały uniemożliwiającej im, w sposób bezprawny i niczym nieuzasadniony, nabycie zamieszkiwanych przez nich lokali mieszkalnych, a w konsekwencji, są uprawnieni do zaskarżenia przedmiotowej uchwały organu i żądania stwierdzenia jej nieważności; II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a mianowicie: naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 K.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie oraz braku wszechstronnego i szczegółowego postępowania dowodowego oraz niedostatecznego uwzględnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, które to działania doprowadziły Sąd do błędnego przekonania o braku interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały przez skarżących, naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. polegające na lakonicznym i skrajnie skromnych uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które w obecnej postaci, aktualnie nie tylko nie odpowiada w pełni wymogom stawianym w tym zakresie ustawą, w tym nie wskazującym, w sposób jednoznaczny, podstaw leżących u przyjęcia uznania braku interesu prawnego po stronie skarżących, skutkujących w swej konsekwencji odrzuceniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi bez uwzględnienia całokształu indywidualnych okoliczności stanu faktycznego, co łącznie w konsekwencji swej uniemożliwia aktualnie przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nie został sporządzony i podany do publicznej wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, ani nie została złożona najemcom lokali oferta ich sprzedaży przez Miasto [...]. Zaskarżona uchwała nie narusza zatem interesu prawnego skarżących, w szczególności nie ma wpływu na zmianę posiadanych przez nich uprawnień z tytułu najmu lokali mieszkalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Skarżący w skardze kasacyjnej podważyli zasadność stanowiska zajętego przez Sąd I instancji co do braku posiadania przez nich legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...] z [...] lutego 2014 r., nr [...] w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] na lata 2014-2018 w części, tj. § 5 ust. 3 uchwały w związku z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynku objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnosząc zatem skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jej sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni, aktualny i realny. W związku z tym, przyjmuje się, że do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Uwzględniając powyższe, dla ustalenia posiadania legitymacji skargowej skarżących wymagane było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia przyjętej przez Radę Miasta [...] uchwały w części § 5 ust. 3 godzą w prawa przysługujące skarżącym. Zgodnie z art. 34 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., nr 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."), w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Jest on więc ograniczeniem gminy w sposobie dysponowania swoją własnością, poprzez wprowadzenie pierwokupu przeznaczonego do sprzedaży lokalu dla najemcy lokalu mieszkalnego mającego umowę na czas nieoznaczony. Podkreślenia wymaga, że pierwszeństwo do nabycia nieruchomości powstaje wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości. Dopiero wtedy osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 - 3 u.g.n. korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w wykazie (art. 35 ust. 2 pkt 12) złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy. A zatem tylko wówczas przysługuje im uprawnienie do nabycia z pierwszeństwem, zajmowanych na podstawie bezterminowych umów najmu lokali. Wskazać należy, że lokale mieszkalne, których najemcami są skarżący nie znajdowały się w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, jak również nie została złożona im oferta ich sprzedaży przez Miasto [...]. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowym, do chwili sporządzenia wykazu nieruchomości pozostają one poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, które nie mogą domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 lutego 2018 r., I OSK 1955/17; 25 lipca 2012 r., I OSK 411/12; 5 września 2007 r., I OSK 1829/06; 15 października 2002 r., I SA 632/02). Podnoszone zatem okoliczności, iż skarżący złożyli wniosek o wykup wynajmowanych przez nich lokali mieszkalnych czy też, że ponoszą koszty związane z ich utrzymaniem, nie mogą mieć wpływu dla pozytywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Brak bowiem wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, w którym wskazane byłyby wprost wynajmowane przez skarżących lokale mieszkalne, jak również brak przedstawienia im oferty ich kupna skutkuje, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały we wskazanej części. Nie wynika on bowiem z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną skarżących. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 K.p.a wyjaśnić należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania ich z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego orzeczenia przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyroki NSA z: 31 marca 2013 r., II FSK 925/10; 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11; 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12; 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Rozpatrując niniejsza skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Sąd I instancji nie oceniał sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ bowiem takie postępowanie nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Uchwała nie jest bowiem wynikiem przeprowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ale aktem prawa miejscowego wydanym przez radę gminy, w niniejszej sprawie przez Radę Miasta, na podstawie przepisów o samorządzie gminnym. Skoro zatem organ nie działał na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to tym samym nie mógł naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku lub postanowienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia uzasadnienia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie postanowienia Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszących skargę kasacyjną, jednak nie oznacza to, iż uzasadnienie postanowienia zawiera wady konstrukcyjne w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tych względów, uznając postanowienie Sądu I instancji za prawidłowe i zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.