II SA/Wa 1533/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister, "organ") decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"; "ustawa" odmówił wyłączenia stosowania wobec M. M. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ uzasadniając decyzję wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczył, że wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ ustalił, że M. M. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] maja 2011 r., ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Ww. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] maja 1979 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 11 lat, 2 miesiące i 13 dni. Cały zaś okres jego służby wynosi łącznie 32 lata, 6 miesięcy i 13 dni. Organ przyjął, że w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 11 lat, 2 miesiące i 13 dni, co stanowi ponad 34% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. W ocenie organu, w związku z tym, że obie przesłanki z ww. przepisu muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, co zasadnym czyni odmówienie zastosowania wobec strony art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze z dnia 12 lipca 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. M. zakwestionował decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i uznanie jego prawa do pełnego świadczenia określonego w art. 15 ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący stwierdził, że organ nie podjął jakiejkolwiek próby interpretacji jego służby na rzecz "totalitarnego państwa", biorąc pod uwagę charakter wykonywanych zadań i obowiązków, lecz kierował się suchym zapisem z ustawy - "zwiad WOP". Wskazał, że jako [...] i [...] Granicznych Placówek Kontrolnych Wojsk Ochrony Pogranicza wykonywał zadania w ochronie morskiej granicy państwowej w portach [...] i [...], które polegały na kontroli granicznej osób, środków transportu i towarów przekraczających granicę, celem niedopuszczenia do jej przekroczenia niezgodnie z prawem. Były to zadania, tak jak i obecnie, na rzecz państwa, jako takiego, a nie na rzecz władzy politycznej czy panującego ustroju, bądź zwalczania opozycji demokratycznej. Była to służba stacjonarna ograniczona do rejonu przejścia granicznego z ukierunkowaniem zadań na ochronę granicy państwa. Podał, że w ciągu całej służby nigdy nie był karany i nie dopuścił się żadnych niegodziwości. Był wielokrotnie wyróżniany w tym odznaczeniami państwowymi. Został odznaczony przez Prezydenta RP brązowym i srebrnym krzyżem zasługi oraz medalem za długoletnią służbę. Stwierdził, że integralną częścią służby, jaką pełnił było narażanie życia i zdrowia. Podał, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rejonowej Komisji Lekarskiej przy Centralnym Ośrodku Szkolenia Straży Granicznej w [...] zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską Komendy Głównej Straży Granicznej w dniu [...] maja 2011 r., przyznano mu III grupę, ustalając trwałe inwalidztwo, które powstałe w związku ze służbą w Straży Granicznej. Zwrócił uwagę na swoją trudną sytuację rodzinną, na fakt, że sytuacja zdrowotna jego żony powoduje konieczność ponoszenia stałych, znacznych wydatków na leczenie, opiekę i lekarstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż: "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa, jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] maja 1979 r. do dnia [...] lipca 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. W przedmiotowej sprawie brak jest również stanowiska organu, co do oceny rzetelności służby M. M., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych we wniosku z dnia [...] października 2017 r. Biorąc pod uwagę, że uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zaszła podstawa do uwzględnienia skargi. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona ich oceny pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym wskazane w tym przepisie kryteria oceni przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", podniesione przez M. M. we wniosku z dnia [...] października 2017 r. zarówno okoliczności jego służby na rzecz totalitarnego państwa, jak służby w demokratycznej Polsce, w tym otrzymane od Prezydenta RP odznaczenia i medale: Srebrny i Brązowy Krzyż Zasługi oraz Medal Złoty za Długoletnią Służbę. Można tylko przypomnieć, że z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Organ, rozstrzygając ponownie w przedmiotowej sprawie, jest zobligowany do zastosowania się do argumentacji prawnej przywołanej w niniejszym uzasadnieniu. Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." oraz art. 135 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.