II SA/Wa 1136/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. N. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Straży Granicznej oraz ustalenia zdolności do pracy i grupy inwalidzkiej 1. oddala skargę w zakresie dotyczącym zdolności do służby w Straży Granicznej; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie.

[...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...], zwana dalej "RKL", wydała w dniu [...] października 2019 r. orzeczenie nr [...]. Organ dokonał u P. N. następującego rozpoznania: - łagodne zaburzenia procesów poznawczych po przebytym urazie czaszkowo- mózgowym (VII 2018) – § 94 p. 2, r. 5, kat C wykazu do rozporządzenia z dnia 11 października 2018 r.; - stan po urazie wielonarządowym ze złamaniem trzonu kości udowej lewej, otwartym złamaniu trzonu piszczelowej prawej, złamaniu głowy kości promieniowej lewej, złamanie żeber obustronne z odmą opłucnową prawostronną (VII 2018) – bez §; - skrzywienie przegrody nosa § 28 p. 1, r. 5, kat A wykazu do rozporządzenia z dnia 11 października 2018 r.; - astygmatyzm nadwzroczny oka lewego – § 7 p. 1, r. 5, kat A wykazu do rozporządzenia z dnia 11 października 2018 r., - hiperglikemia, hipercholesterolemia – bez §. Rozpoznanie zostało stwierdzone przez RKL na podstawie wywiadu, badania przedmiotowego oraz wyników badań i konsultacji specjalistycznych. Funkcjonariusz został zaliczony do II grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą. Termin badania kontrolnego został wyznaczony na październik 2022 r. Strona wniosła odwołanie od ww. orzeczenia. Centralna Komisja Lekarska zapoznała się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz zleciła przeprowadzenie konsultacji psychiatrycznej. Lekarz konsultujący zwrócił uwagę na nieznaczny bezkrytycyzm badanego. Stwierdził, że orzekany powtarzał te same zdania i nie pamiętał, że wypowiedział je wcześniej. Psychiatra rozpoznał u orzekanego łagodne zaburzenia poznawcze i uznał funkcjonariusza za niezdolnego do służby w Straży Granicznej. Centralna Komisja Lekarska wydała w dniu [...] lutego 2020 r. orzeczenie nr [...], którym uchyliła orzeczenie komisji I instancji w części i wydała w sprawie nowe. Komisja odwoławcza rozpoznała u orzekanego: 1. łagodne zaburzenia procesów poznawczych po przebytym urazie czaszkowo-mózgowym § 94 p. 2, rub. 5, kat C; 2. stan po urazie wielonarządowym ze złamaniem trzonu kości udowej lewej, otwartym złamaniu kości trzonu kości piszczelowej prawej, złamaniu głowy kości ramiennej lewej, obustronnym złamaniu żeber i odmę opłucnową prawostronną bez §; 3. skrzywienie przegrody nosa § 28 p. 1, rub. 5, kat. A; 4. astygmatyzm nadwzroczny oka lewego § 7 p. 1, rub. 5 kat. A; 5. hiperglikemia i hipercholesterolemia bez §. Organ wyjaśnił, iż rozpoznania zostały dokonane na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 24 października 2018 r., poz. 2035). CKL zakwalifikowała funkcjonariusza do kategorii zdolności C jako trwale niezdolnego do służby w Straży Granicznej. Stwierdziła, iż ww. schorzenia nie mają związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W pkt III. orzeczenia Komisja stwierdziła, iż badany jest częściowo niezdolny do pracy i nie wymaga opieki innej osoby. Zaliczyła badanego do drugiej grupy inwalidzkiej, które nie pozostaje w związku ze służbą. Stwierdziła, że inwalidztwo istnieje od [...] października 2019 r. W orzeczeniu z dnia [...] lutego 2020 r. [...] wyjaśniła również, iż schorzenie wymienione w punkcie 1. stanowi istotne przeciwwskazanie do pełnienia służby w Straży Granicznej. Uznano P. N. za czasowo niezdolnego do służby, kat. C i zaliczono do drugiej grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą. Organ nie ustalił związku schorzenia ze służbą, ponieważ powstało ono na skutek wypadku komunikacyjnego w dniu 12 lipca 2018 r., do którego doszło poza służbą. Przypadłości wymienione w punktach 2, 3, 4, 5 nie pozostają w związku ze służbą, ponieważ nie spełniają warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z dnia 6 czerwca 2019 r. poz. 1046). Schorzenia wymienione w punktach 2, 3, 4, 5 ze względu na ich stopień zaawansowania nie sięgają granic inwalidztwa. P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Skarżący zażądał uchylenia orzeczenia I i II instancji oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł o ustalenie jego zdolność do służby z ewentualnymi ograniczeniami. Zażądał ponadto zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia wniosku o udzielenia urlopu zdrowotnego. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Skarżący stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia: - art 39 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., 11 k.p.a. polegającego na braku szczegółowego uzasadnienia orzeczenia i wskazania podstawy prawnej; - art. 138 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności, co stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa; - art. 33 i art. 34 w zw. z art. 47 ust. 3, art. 46 ustawy o komisjach lekarskich, polegające na wydaniu zaskarżonego orzeczenia w oparciu o kryteria pozamedyczne, z pominięciem dokumentacji medycznej i wyników badań dodatkowych, a także brak rozstrzygnięcia z uwzględnieniem charakteru i warunków służby na zajmowanym stanowisku; - art. 32 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich polegające na posiłkowaniu się jedynie konsultacją psychiatry i brak skierowania na specjalistyczne badania psychologiczne. Skarżący podkreślił, że chce nadal służyć w jednostce Straży Granicznej, w której przepracował dotychczas w sposób wzorowy 12 lat. Orzeczenia komisji lekarskich nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi jego zdrowia. Stwierdził, że jest zdolny do służby w Straży Granicznej. Podkreślił, że badania przeprowadzone przez psychiatrę w dniu [...] lutego 2020 r. zostały wykonane w sposób nieprawidłowy. Brak jest wyjaśnienia, jakie przesłanki doprowadziły do uznania, że jest niezdolny w sposób trwały do pełnienia służby. Zdaniem skarżącego istotna jest też okoliczność, że organ II instancji nie rozpoznał wniosku o udzielenia urlopu zdrowotnego. Urlop taki pozwoliłby na uzyskanie po jego odbyciu orzeczenia stwierdzające zdolność do służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lutego 2020 r. w zakresie dotyczącym określenia zdolności do pracy, inwalidztwa oraz związku stwierdzonych schorzeń ze służbą w Straży Granicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O zdolności psychicznej i fizycznej funkcjonariuszy Straży Granicznej do służby w jednostkach Straży Granicznej orzekają komisje lekarskie, podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Komisje te działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345, dalej jako u.k.l.). Zgodnie z art. 16 ww. ustawy komisje te orzekają w dwóch instancjach – rejonowe komisje lekarskie jako pierwsza instancja oraz Centralna Komisja Lekarska w drugiej instancji. Oceniają one zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, orzekają ponadto o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem lub chorobami pozostającymi w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwie i związku inwalidztwa ze służbą, związku śmierci ze służbą, zdolności do pracy, wskazań i przeciwskazań dotyczących zatrudnienia funkcjonariusza niezdolnego do służby. Orzeczenia komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia osoby w celu zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, czy z niej zwalniana. Decyzje te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co potwierdziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97. Wprawdzie uchwała ta dotyczyła wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, jednakże oceniając zakres kompetencji oraz rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez te komisje, w ocenie Sądu, ma zastosowanie również do komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Drugą kategorią orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych, czy emerytalnych. Te orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawanych odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zaopatrzenia emerytalnego. Decyzje administracyjne w tych sprawach wydawane są przez właściwe organy emerytalno-rentowe. Orzeczenia komisji lekarskich, podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w tych postępowaniach, mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego jako jedna z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy i nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Biorąc zatem pod uwagę te dwa reżimy prawne wskazać należy, iż od orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w zakresie dotyczącym ustalenia schorzeń danej osoby oraz ich związku ze służbą dla celów odszkodowawczych, rentowych lub zaopatrzenia emerytalnego, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 1/100, w wyroku z dnia 9 marca 2005 r., OSK 1203/04, a także wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., II OSK 2227/11). Skarżący został o powyższym pouczony przez organ w orzeczeniu z dnia [...] lutego 2020 r. Poinformowano go w nim bowiem, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych. P. N. zaskarżył jednak w całości orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej, a więc także w zakresie dotyczącym określenia zdolności do pracy, grupy inwalidztwa oraz ustalenia związku schorzeń ze służbą w Straży Granicznej. Na tę kategorię orzeczeń Komisji, jak już wyżej wskazano, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, a zatem Sąd odrzucił skargę w tym zakresie. Uznając za dopuszczalną skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w zakresie dotyczącym określenia kategorii zdolności do służby w Straży Granicznej, Sąd stwierdził, że skarga w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydanego w tym zakresie orzeczenia stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 345), które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 8 ust. 2 ww. ustawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy regulujące postępowanie komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i w myśl ogólnie przyjętej zasady lex specialis derogat legi generali mają pierwszeństwo przed tymi, ogólnymi regulacjami k.p.a. Zgodnie z art. 4 ww. ustawy tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola orzeczeń Centralnej Komisji Lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do badania orzeczenia pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia przede wszystkim, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z wymogami określonymi w przepisach regulujących te kwestie, a ponadto czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Sąd bowiem kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w przepisach ustawy o komisjach lekarskich oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny do rozważania kwestii medycznych (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1365/17; z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 654/14; publ. CBOSA). Tym samym, Sąd nie jest uprawniony do kwestionowania dokonanego przez komisję lekarską rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności do służby. Zgodnie z art. 6 u.k.l., zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii: 1) kategoria A – zdolny do służby, 2) kategoria B- zdolny do służby z ograniczeniem 3) kategoria C – niezdolny do służby. Wykaz chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby został zawarty w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa. Podstawą przyznania skarżącemu kategorii zdolności do służby"C" – trwale niezdolny do służby w Straży Granicznej było rozpoznanie schorzenia w postaci łagodnych zaburzeń procesów poznawczych po przebytym urazie czaszkowo-mózgowym, które zostało zakwalifikowane do § 94 pkt 2 Załącznika do ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Ochrony Państwa, zwanego dalej "rozporządzeniem". Jak wynika z akt sprawy, skarżący poddany został w dniu [...] sierpnia 2019 r. konsultacji psychiatrycznej, w rezultacie której lekarz psychiatra rozpoznał u orzekanego powyżej wskazane schorzenie i uznał, że funkcjonariusz – w jego ocenie – jest niezdolny do dalszej służby w Straży Granicznej. Schorzenie, na które cierpi skarżący, jest wynikiem urazu czaszkowo-mózgowego, którego doznał w dniu [...] lipca 2018 r. w wypadku komunikacyjnym. CKL przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia poddała skarżącego ponownej konsultacji psychiatrycznej w dniu [...] lutego 2020 r. Konsultację tą przeprowadziła lekarz psychiatra B. J. Konsultacja ta potwierdziła wcześniejsze ustalenia poczynione w toku konsultacji psychiatrycznej z dnia [...] sierpnia 2019 r. Raz jeszcze wyjaśnić należy, iż Sąd zatem nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań stanu fizycznego, a zatem weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z punktu widzenia medycznej oceny warunków zdrowotnych badanego. Sąd nie może też zmienić we własnym zakresie takiej oceny i zakwalifikować skarżącego do innej kategorii zdolności do służby w Straży Granicznej, niż uczyniła to komisja w oparciu o przeprowadzone badania lekarskie, ani też zlecać przeprowadzenia dodatkowych badań celem weryfikacji dotychczasowych. Sąd kontroluje, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby została wystarczająco uzasadniona. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom ze skargi, organ podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia sprawy, w wystarczający sposób zebrał i prawidłowo ocenił w swobodny, a nie w dowolny, sposób materiał dowodowy oraz w sposób przekonywający uzasadnił też swoje rozstrzygnięcie. Należy w tym miejscu wskazać skarżącemu, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia (tak jak w typowym badaniu lekarskim), ale rozstrzygnięcie o zdolności do służby, a w rozpoznawanej sprawie do służby w Straży Granicznej. Wiedza medyczna służy w tym wypadku do kwalifikacji stanu zdrowia do jednej z kategorii zdolności w ramach określonej grupy. Dodać również należy, że – w ocenie Sądu – Centralna Komisja Lekarska podległa Ministrowi właściwemu do spraw Wewnętrznych w [...] dysponowała wystarczającą dokumentacją lekarską, a w szczególności wynikami dwukrotnej konsultacji psychiatrycznej i wobec powyższego nie miała obowiązku przeprowadzania dodatkowych badań specjalistycznych, czy też obserwacji szpitalnej. Stąd też po rozpoznaniu u skarżącego schorzenia w postaci łagodnych zaburzeń procesów poznawczych po przebytym urazie czaszkowo-mózgowym, istniała podstawa prawna do zakwalifikowania tego schorzenia według wskazań psychiatry odpowiednio do § 94 pkt 2 rub. 5 Załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego zostało wydane przedmiotowe orzeczenie. Dodać też należy, iż kontroli sądowej nie podlega kwestia udzielenia skarżącemu urlopu zdrowotnego, dlatego też działania komisji lekarskich w tym zakresie nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Reasumując, w opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, wszystkie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, zaś rozpoznane u skarżącego schorzenie, o którym była już mowa wyżej, odpowiada wskazanym w zaskarżonym orzeczeniu jednostkom redakcyjnym Załącznika do rozporządzenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. , poz. 1302), należało orzec jak w sentencji.