II SA/Wa 1528/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną przez M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z [...] lutego 2020 r. (nr [...]) o stwierdzeniu nieważności pkt 1 i pkt 2 decyzji Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sil Zbrojnych z [...] lipca 2019 r. (nr [...]) oraz odmowie stwierdzenia nieważności pkt 3 i pkt 4 tej decyzji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Szef Służby Wywiadu Wojskowego rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]), z dniem [...] września 2018 r. zwolnił [...] M. C. z zajmowanego stanowiska służbowego [...] Wydziału w Służbie Wywiadu Wojskowego (grupa zaszeregowania 16A) i wyznaczył go na to samo stanowisko, lecz zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia (16B). Z dniem [...] stycznia 2019 r. Minister Obrony Narodowej odwołał M. C., na jego wniosek, z zajmowanego stanowiska służbowego w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (decyzja z [...] listopada 2018 r. nr [...]) i z dniem [...] stycznia 2019 r. przeniósł go do rezerwy kadrowej do dnia [...] lipca 2019 r. oraz na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, skierował do wykonywania zadań służbowych do Dowództwa Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych (decyzja z [...] listopada 2018 r. nr [...]). W dniu 30 stycznia 2019 r. M. C. wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (wraz z upływem okresu wypowiedzenia - [...] lipca 2019 r.) Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z [...] lipca 2019 r. przyznał [...] M. C., w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej na skutek wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku 1) odprawę w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, w kwocie [...] zł.(art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Dz.U. z 2019 r. poz. 330 ze zm.); 2) ekwiwalent pieniężny za 116 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w kwocie [...] zł. (art. 95 pkt 2 powołanej ustawy), 3) dodatkowe uposażenie roczne za 2019 r., w wysokości 1/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, otrzymanego w roku kalendarzowym, za który dodatkowe uposażenie roczne przysługuje, tj. w kwocie [...] zł. (art. 95 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy), 4) gratyfikację urlopową za 2019 r. dla dwóch osób, w kwocie [...] zł. (art. 95 pkt 5 ustawy w zw. z § 4 ust.2 rozporządzenia MON z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie gratyfikacji urlopowej żołnierzy zawodowych, Dz.U. z 2014 r. poz. 411). W dniu [...] września 2019 r. Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych wystąpił do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z wnioskiem o podjęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z [...] lutego 2020 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność pkt 1 (dotyczący przyznania odprawy) i pkt 2 (dotyczący przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) decyzji Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] lipca 2019 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności pkt 3 i pkt 4 tej decyzji. Organ I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że decyzja z [...] lipca 2019 r. (w opisanej części) została wydana "z pominięciem" art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy, co stanowi o rażącym jego naruszeniu. M. C. wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od dnia objęcia stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia, a zatem w świetle tego przepisu, powyższe należności finansowe przysługujące mu w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej powinny być wyliczone w oparciu o kwotę uposażenia należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. według grupy uposażenia 16A wraz z dodatkami o charakterze stałym, w stawce obowiązującej w dniu zwolnienia z poprzedniego stanowiska służbowego. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego dodał, że przeniesienie żołnierza do rezerwy kadrowej nie miało znaczenia w sprawie, ponieważ przebywanie w rezerwie kadrowej nie przesądza o obligatoryjnym zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. M. C. złożył odwołanie od tej decyzji, w części dotyczącej jej pkt 1 i pkt 2, a więc stwierdzającej nieważność decyzji Dowódcy Rodzajów Sil Zbrojnych z [...] lipca 2019 r. o przyznaniu odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie uwzględnił "niejednoznaczności interpretacyjnych związanych z wykładnią art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych". Z projektu ustawy wprowadzającej ten przepis (druk sejmowy nr 1278 Sejmu VII kadencji) wynika, że ratio legis art. 97a było wyeliminowanie sytuacji, w której podniesienie stanowiska służbowego lub grupy uposażenia zachęcało żołnierzy do pośpiesznej rezygnacji ze służby, z uwagi na perspektywę otrzymania wyższych świadczeń związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Skarżący dodał, że powołany przepis odnosi się do żołnierza, który w chwili wypowiedzenia zajmuje stanowisko służbowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy. M. C. stwierdził, że w dniu wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej ([...] stycznia 2019 r.), nie zajmował stanowiska służbowego, ponieważ od [...] stycznia 2019 r. pozostawał w rezerwie kadrowej. Według art. 19 ustawy żołnierz zawodowy w rezerwie kadrowej nie może równocześnie pełnić stanowiska służbowego. M. C. podniósł, że Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych wydając decyzję, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, "pierwotnie" uznał, że art. 97a ustawy nie ma zastosowania w jego sprawie i stwierdził, że "nie może być ofiarą" niejasnych przepisów i "chwiejnych interpretacji prawa". Skarżący odwołał się do wyroków NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 352/14, z 8 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1023/18, z 14 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 755/17 i podniósł, że nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. O rażącym naruszeniu prawa nie można więc mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeżeli później wykładnia ta zostanie uznana za nieprawidłową. M. C. stwierdził, że w niniejszej sprawie "co najmniej wykładnia systemowa, funkcjonalna jak i historyczna, sprzeciwiają się stosowaniu (...) art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych". Odwołujący się zarzucił ponadto, że skoro Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych przyznał mu odprawę i ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w "zbyt dużej" wysokości, to powinien stwierdzić nieważność decyzji wyłącznie w części dotyczącej należności, którą uważa za nieprawidłowo mu przyznaną. M. C. zarzucił również, że organ I instancji nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] lipca 2019 r. oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszonych żądań i w ten sposób naruszył art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 w zw. z art. 15 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że złożenie przez M. C. wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przed upływem 12 miesięcy od dnia objęcia stanowiska służbowego zaszeregowanego do grupy uposażenia 16B, powinno skutkować zastosowaniem art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a w konsekwencji naliczeniem i wypłatą niższych należności przysługujących w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organu, literalne brzmienie powołanego przepisu nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, również jego wykładnia celowościowa nie prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą złożenie wypowiedzenia stosunku służbowego w okresie przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej, wyłącza możliwość zastosowania art. 97a ustawy. Przeniesienie żołnierza do rezerwy kadrowej nie przesądza bowiem o obligatoryjnym zwolnieniu tego żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a złożenie przez żołnierza wypowiedzenia stosunku służbowego, wpływa tylko na przyspieszenie tego procesu. Zdaniem organu II instancji, przyjęcie jako podstawy obliczenia wysokości odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem urlop wypoczynkowy, uposażenia należnego w ostatnim dniu służby wojskowej, zamiast uposażenia należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, należy ocenić jako oczywiste i bezsporne naruszenie art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Organ dodał, że w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem zarówno sam fakt zwolnienia, jak i to że M. C. złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przed upływem 12 miesięcy od dnia, w którym objął inne stanowisko służbowe i w konsekwencji otrzymał uposażenie według stawki 16B. M. C. w skardze wniesionej do Sądu na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] czerwca 2020 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organ nieprawidłowo uznał, że decyzja Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] lipca 2019 r., w części dotyczącej przyznania mu odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, została wydana z rażącym naruszeniem art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Skarżący odwołał się do art. 19 tej ustawy i podkreślił, że w dniu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, pozostawał w rezerwie kadrowej, a więc nie zajmował żadnego stanowiska służbowego. M. C. dodał, że stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko takich rozstrzygnięć, których nie da się w żaden sposób uzasadnić, i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także na gruncie wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez M. C. decyzja Ministra Obrony Narodowej z [...] czerwca 2020 r. o stwierdzeniu nieważności pkt 1 i pkt 2 decyzji Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sil Zbrojnych z [...] lipca 2019 r. nie narusza prawa i dlatego skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie Minister Obrony Narodowej stwierdził, że decyzja Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sil Zbrojnych z [...] lipca 2019 r. w zakresie w którym, rozstrzygała o przyznaniu skarżącemu odprawy w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby oraz ekwiwalentu pieniężnego za 116 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w związku ze zwolnieniem ze służby, została wydana z rażącym naruszeniem art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Sąd uznaje to stanowisko za prawidłowe, ponieważ znajduje ono oparcie w okolicznościach faktycznych sprawy i w przepisach prawa. Przepis art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od dnia objęcia przez tego żołnierza zawodowego wyższego stanowiska służbowego albo stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia, podstawę wymiaru m. in. odprawy i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ustala się, przyjmując uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Jedynie ten okres pomiędzy objęciem przez żołnierza stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia, a wypowiedzeniem przez niego stosunku służbowego jest miarodajny dla oceny zastosowania art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W rozpatrywanym przypadku był on krótszy niż dwanaście miesięcy, a zatem wysokość świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby wskutek wypowiedzenia złożonego przez żołnierza należało określić według tego przepisu. W świetle tej regulacji nie mają żadnego znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącego - późniejsze odwołanie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do rezerwy kadrowej czy skierowanie do wykonywania innych zadań służbowych. Przepis art. 97a ustawy nie budzi, zdaniem Sądu żadnych wątpliwości interpretacyjnych i nie ma też podstaw do zakwestionowania jego zastosowania do niespornego stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z przywołanego przez skarżącego uzasadnienia ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. poz. 1355), wprowadzenie tego przepisu miało zadanie ograniczenie liczby wypowiedzeń stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez żołnierzy którzy dopiero co objęli obowiązki na nowym (wyższym) stanowisku służbowym lub otrzymali nowe (wyższe) uposażenie. W świetle tego okoliczność, że żołnierz w dniu wypowiedzenia pozostawał w dyspozycji (zachował prawo do dotychczasowego, wyższego uposażenia), nie ma żadnego znaczenia. Według przyjętych poglądów z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na jej niebudzącą wątpliwości sprzeczność z prawem nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie odpowiadające cechom wyżej wymienionym. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zastosowanie art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i w konsekwencji stwierdzenie nieważności pkt 1 i pkt 2 decyzji Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sil Zbrojnych z [...] lipca 2019 r. było uzasadnione. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 791/20 oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) którą organ utrzymał w mocy swojej orzeczenie z [...] grudnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we [...] z [...] sierpnia 2019 r., którą przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wojskowej (art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Sąd zgodził się z Ministrem, że decyzję o przyznaniu świadczenia wydano z rażącym naruszeniem art. 97a powołanej ustawy i podkreślił, że skoro skarżący pozostawał w dyspozycji, to znaczy, że pełnił zawodową służbę wojskową. Sąd orzekający w tej sprawie podziela to stanowisko. Na zakończenie rozważań dotyczących oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, można dodać, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji wówczas, gdy jej rozstrzygnięcie składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji. Nie oznacza to jednak, że jeżeli organ, który nie kwestionował prawa skarżącego do świadczeń, wówczas powinien orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji jedynie co do części przyznanej należności. Ustalenie "na nowo" wysokości należnych skarżącemu świadczeń, wymaga "zastosowania" nowej podstawy prawnej (art. 97a ustawy), co z oczywistych względów nie może nastąpić w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.