II SA/Wa 1450/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA - Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Sp. z o.o na pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Pismem z [...] maja 2020 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o.; zwane dalej MPO zwróciło się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Burmistrza Miasta [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii wszystkich zgód, opinii i konsultacji uzyskanych we wszelkiej formie prawem przewidzianych, w trakcie procedury uchwalania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w obszarze składowisk odpadów paleniskowych E.C. [...], poszerzonym o zakład unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych i przemysłowych z towarzyszącymi funkcjami przemysłowymi (uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., poz. [...]). W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta [...] pismem z [...] czerwca 2020 r. nr [...]poinformował, że przedmiotowy wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm); zwanej dalej u.d.i.p. z uwagi na to, że MPO nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. MPO należy zaliczyć do jednostek organizacyjnych, w której jednostka samorządu terytorialnego – [...]– ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów oraz posiada osobowość prawną zgodnie z Kodeksem spółek handlowych. W związku z tym MPO jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadczącym usługi o charakterze użyteczności publicznej. Oznacza to, że MPO nie może w trybie u.d.i.p. żądać udostępnienia informacji publicznej od organu jednostki samorządu terytorialnego. Wyjaśnił, że celem u.d.i.p. jest informowanie obywateli o stanie spraw publicznych, a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. W dniu [...] czerwca 2020 r. MPO złożyło "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" oraz ponaglenie. Pismem z [...] lipca 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z [...] czerwca 2020 r. W dniu [...] lipca 2020 r. MPO złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy decyzję z [...] czerwca 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zawężeniu kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo do zwrócenia się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz wykluczenie z tego kręgu MOP, podczas gdy z przepisów tych wynika, że prawo do uzyskania informacji o działalności organów publicznych przysługuje każdemu podmiotowi prawa prywatnego, a MOP składając wniosek realizowało swoje uprawnienie jako podmiot prawa prywatnego – spółka prawa handlowego, gospodarująca nieruchomością objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jej rzekomy brak możliwości uzyskania informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. nie może wynikać wyłącznie z tego powodu, że jako spółka, której jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego, jest zobligowana do udzielania posiadanej przez siebie informacji publicznej, b) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 5 § 2 ust. 2 pkt 3 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz zawężenie kręgu podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie informacji publicznej, tj. wyeliminowanie z tego kręgu wszystkich podmiotów, na które nałożono obowiązek udostępniania informacji publicznej uznając wszystkie te podmioty za organy administracji publicznej, które realizując zadania publiczne, nie mają interesu prawnego w żądaniu udostępnienia im informacji publicznej, podczas gdy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie wskazuje na to, jakie podmioty są uprawnione do uzyskania informacji publicznej, ale zawiera szeroki katalog podmiotów, które są zobowiązane do udzielania informacji publicznej, a wśród nich – obok organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. – zostały wymienione podmioty, które działając w obrocie jako podmioty prawa prywatnego, podlegają kontroli związanej z faktem gospodarowania mieniem państwowym lub komunalnym, co nie przekłada się na realizowanie przez nie zadań publicznych na równi z organami administracji publicznej. 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji żądanej wnioskiem z [...] maja 2020 r. W ocenie MPO pismo z [...] czerwca 2020 r. stanowi decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż zawiera istotne cechy decyzji administracyjnej wymienione w art. 107 K.p.a. Zostało ono podpisane z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], zawiera rozstrzygnięcie (odmowę udzielenia informacji) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z [...] lipca 2020 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W związku z tym pismo z [...] lipca 2020 r. jest decyzją administracyjną, którą Burmistrz Miasta [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] zerwca 2020 r. Strona skarżąca wskazała, że Burmistrz Miasta [...] odmawiając udzielenia żądanej informacji publicznej nieprawidłowo stwierdził, że MPO nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Wyjaśniła, że MPO jest spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Miasto [...]. Istotnie Spółka jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dysponuje bowiem mieniem komunalnym, którego gospodarowanie podlega szczególnym restrykcjom. MPO jest jednak także podmiotem prawa prywatnego – spółką uczestniczącą w obrocie jak każdy inny podmiot na rynku. Wbrew twierdzeniu organu nie jest organem administracji publicznej. MPO powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 2009 r., sygn. akt SK 54/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 100/14 stwierdziło, że jako podmiot prawa prywatnego ma legitymację do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem MPO, że pisma z [...] czerwca 2020 r. i [...] lipca 2020 r. stanowią decyzje, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W jego ocenie w piśmie z [...] czerwca 2020 r. brak jest elementów wymienionych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a ponadto treść tego pisma zawiera uzasadnienie przyczyn, dla których strona skarżąca nie może zostać uznana za podmiot uprawniony na kanwie u.d.i.p. do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Skoro zatem MPO nie było uprawnione do ubiegania się o udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. to organ nie powinien wydawać decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak podstaw prawnych. Ponadto wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem, że MPO jest podmiotem prawa prywatnego. MPO jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadczącym usługi o charakterze użyteczności publicznej. Wykonuje ona powierzone jej zdania z zakresu administracji publicznej na podstawie stosowanych uchwał oraz zarządzeń władz miejskich na zasadach wynikających z przepisów o gospodarce komunalnej i zgodnie z celami wskazanymi w akcie założycielskim spółki. Powierzone przez Miasto zadania dotyczące zagospodarowania odpadów komunalnych wykonuje w ramach władztwa publicznego i posiada status organu władzy publicznej. Zdaniem organu zaliczenie spółki miejskiej do kategorii podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. do udzielania odpowiedzi na podstawie u.d.i.p. wyklucza możliwość złożenia przez stronę skarżącą wniosku w tym trybie i w konsekwencji powoduje nieuwzględnienie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r, poz. 60, 730,1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.) oraz postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale I ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono pismo Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] uznane przez stronę skarżącą za decyzję administracyjną utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy pismem tym Burmistrz Miasta [...], będący podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, poinformował stronę skarżącą o podtrzymaniu stanowiska zawartego w piśmie z [...] czerwca 2020 r., w którym stwierdził, że wniosek z [...] maja 2020 r. nie może zostać zrealizowany w trybie u.d.i.p., bowiem MPO nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc treść powołanego art. 3 P.p.s.a. do przedmiotu skargi należy wskazać, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii aktów lub czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo ma jedynie charakter informacyjny, a jego treść nie zawiera konkretyzacji jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków, a tym samym nie wpływa w sposób władczy na sytuację prawną strony. W szczególności, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, przedmiotowe pismo nie może być traktowane jako decyzja administracyjna wydana w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie zawiera władczego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (a więc niezbędnego elementu decyzji). Nie orzeka bowiem o odmowie udzielenia informacji publicznej, lecz stanowi wyłącznie wypowiedź organu odnośnie braku możliwości (przyczyn) załatwienia wniosku strony (tzn. że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż z żądaniem wystąpił podmiot, który nie może w trybie u.d.i.p. żądać udostępnienia informacji publicznej od organu jednostki samorządu terytorialnego) i to w prawnie dopuszczalnej formie. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję wydaje się wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania co ma miejsce, gdy w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w powiadomieniu. Z kolei decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydawana jest wtedy, gdy chodzi o informację publiczną, ale jej udostępnieniu przeciwstawiają się dobra prawnie chronione (art. 5 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacją publiczną, to organ nie ma obowiązku podjęcia decyzji, lecz zobowiązany jest jedynie do zawiadomienia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że takie pismo informacyjne nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że wnioskodawca pozbawiony jest prawa do sądu, bowiem gdy nie zgadza się ze stanowiskiem organu, to przysługuje mu prawo do złożenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zaskarżonego pisma nie można również uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Decyduje o tym przede wszystkim informacyjny charakter tego pisma. Dany akt lub czynność, aby mogły być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 61). Tymczasem zaskarżone pismo nie rozstrzyga w żaden sposób o uprawnieniach lub obowiązkach strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Reasumując należy stwierdzić, że skoro pismo informacyjne objęte skargą nie zostało wymienione jako akt, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ani nie zawiera elementów pozwalających na zakwalifikowanie tego pisma do którejkolwiek z kategorii zaskarżonych do sądu aktów wyszczególnionych w treści art. 3 § 2 P.p.s.a., to skarga MPO jest nieodpuszczalna. Brak jest także przepisów szczególnych, które zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. przewidywałyby w tego rodzaju sprawach kontrolę sądowoadministracyjną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę i stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. orzekł o zwrocie wpisu sądowego od skargi. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, że pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji i to niezależnie od wyniku sprawy.